红十字运动研究中心

红十字国际委员会2010年行动综述

 

   
    本文介绍了红十字国际委员会2010年的全球行动重点。其依据是红十字国际委员会在全球80个国家的一线代表处和任务团每年进行的内部分析和规划。
    红十字国际委员会公布了《2010年紧急资金需求》。该文件描述了受武装冲突和其他暴力局势影响之人所面临的处境，说明了该组织在全球大约80个国家的一线代表处和任务团的主要目标及相应的预算要求。《紧急资金需求》列出了在2009年11月撰写本文时所确定的需求。

    下文节选自行动部主任皮埃尔•克雷恩布尔所作的介绍。

   

    任何人在分析当代冲突的主要特征时都会首先注意到它们的普遍持久性。在大多数局势中，红十字国际委员会已开展工作长达二十、三十甚至四十年之久。换言之，冲突往往要经历激烈战斗和长期对抗两个阶段，很少有明确结束的时候，很少能达成标志着该国历史进入新篇章的具体和平协议。

    当今许多冲突都有其经济根源并且主要是为了争夺重要能源；这往往正是这些冲突难以平息或解决的原因。它们也可能涉及部族、种族或宗教问题，而且可能具有多个武装团体并存的特点，这些武装团体存在的原因和主要动机具体从公开宣称的政治不满向强盗行为转变的趋势。

    一些冲突局势具有多种因素共存并对危难之人产生重叠影响的特点。一方面是孱弱的国家、瘫痪的基础设施以及受政治利益驱使的各方和犯罪团体间的公开敌对行动，另一方面是环境恶化、干旱、洪水或流行病；这两方面的因素使得广大人民极端脆弱。此类环境的内在复杂性，往往再加上极端的不安全局势，使得要确定适合人们需求的应对方法变得尤为困难。

    经济危机也对战乱国家或脆弱国家的人民产生了显著影响。现在仍很难对局势进行全面的估计，但有些因素值得我们重点关注。其中包括重要产业的国内外投资下降，这在一些国家导致工厂关闭和大规模失业；亲友汇款减少，这在许多战乱国家影响了大量家庭的生计以及他们的应对措施。然而，与2008年粮食危机不同，迄今为止，经济危机并没有直接引发大规模武装动乱。这也解释了为什么至少到目前为止红十字国际委员会预算并未因经济危机而发生显著变化的原因。

    每个局势都包含其自身的多种因素，红十字国际委员会若要恰当应对人们的需求，就必须从根本上理解这些因素。

 

    武装冲突和其他暴力局势中的脆弱性和需求

    纵观2009年，世界各地的武装冲突和其他暴力局势给人们的生活造成了残酷影响，带来了重重危险、困境和苦难。红十字国际委员会一线员工以及各国红十字会和红新月会员工一直在努力应对这些问题。红十字国际委员会围绕受害个人和群体展开分析，开展行动，重点关注那些直接受到战斗影响的人：武器致伤者、处境危险的平民、逃离战区的国内流离失所者以及面临虐待或失踪危险的被拘留者。

    下文节选自红十字国际委员会一些代表处的计划书，尖锐地说明了冲突以多种方式增加了人们的脆弱性：

    “在作战方式方法、伤亡人数和平民财产损失程度方面，军事进攻特征和范围均是前所未有的。”

    “年复一年，报告强调了影响人们的因素：混乱、无序、大规模迁移、绝望、饥饿、社会分裂、一连串失败的和平进程。战争和干旱的双重打击使人们元气大伤，甚至传统应对机制都无法发挥作用。”

    “对于为医疗工作提供保护的问题，我们深表担忧。各方面因素一直在扰乱医疗工作的开展，医疗设施、医务人员和患者（……）的不可侵犯性遭到漠视。缺乏安全保障是对医疗工作的开展产生最大阻碍的一项因素。据报道，受影响最严重地区的一些医疗中心无法使用；有的被付之一炬或被毁；有的则由于受到直接威胁或因医务工作者遇害而仍处于关闭状态。”

    武装冲突中的下列因素也会带来间接影响：长期的通行限制和各种各样的屈辱；战区及周边地区的医疗卫生条件不断恶化导致人们死于多半可以预防的疾病和传染病；无法获得安全用水、耕地、基本服务或人道援助。
    武装冲突除了对人们的身体造成直接和间接影响外，还对人们的心理健康产生影响。下面这段节选文字可以说明这一点：

　“评估显示有很大一部分家庭仍相信或希望他们的亲人还活着并且会回来。另外，即使是在亲人失踪多年之后，人们仍背负着沉重的情绪负担。大多数受访者承认受到侵入性思维的困扰并且没有和任何人交流自己的感受。评估强调确实存在精神伤害，其外在表现为抑郁、焦虑和身心失调。”

　　武装冲突对不同性别和不同年龄的人造成的影响不同。红十字国际委员会大大改善了对妇女特殊需求的分析和应对工作。目前，该组织正在改善应对儿童需求的一些方法，但对于在项目规划中考虑老年人需求方面，仍有许多需要改进的地方。

　　一如既往，人道行动的重点和核心仍是挽救生命并为减轻人类苦难发挥切实作用。

 

　　对红十字国际委员会当前行动的影响

　　2009年，红十字国际委员会在一线特别活跃。该组织持续开展工作，其中立、公正和独立性，其工作网络，与各国红会的战略性伙伴关系及其快速部署和应对的能力，在应对受影响人群需求方面展现了重要的附加价值。这一点在不少局势中都得到了肯定。

　　过去的十二个月，红十字国际委员会坚定履行其职责并承受着因其历史上最高的最初一线预算（9.97亿瑞郎）、9项总计1.44亿瑞郎的额外预算（阿富汗、刚果民主共和国、以色列和被占领土、巴基斯坦（2项）、菲律宾、斯里兰卡、也门和津巴布韦）以及在乍得、哥伦比亚、伊拉克、萨赫勒地区、索马里、南高加索和苏丹等地开展的艰巨工作所带来的压力。

　　同时，红十字国际委员会的中立、公正和独立的工作方法也面临诸多挑战。由于政治或安全原因，或由于各方不接纳红十字国际委员会而导致的通行限制一直是困扰该组织的一个问题。2009年，红十字国际委员会遭遇了一系列严重打击：在斯里兰卡，三名当地员工遇难；在阿富汗发生的一场不加区分的汽车炸弹袭击中，一名当地员工遇难；另外在中非共和国也有一名工作人员被杀。三名外籍员工在菲律宾遭绑架长达六个月之久，这对他们及其家人来说是一场可怕的灾难，也给红十字国际委员会及其菲律宾代表处带来了巨大压力。另外，10月底，一名外籍员工在苏丹达尔富尔遭武装分子绑架，到本文撰写之时仍未获释。与处理菲律宾绑架事件一样，危机处理小组正努力确保该员工获释并尽快安全回家。

　　2010年红十字国际委员会面临的主要挑战

 

　　出入战区与接近受难者

　　红十字国际委员会所面临的根本挑战依然是如何接触到受武装冲突或其他暴力局势影响的人群或个人。

　　红十字国际委员会面临重重压力，努力履行其在危难之人身边为其开展工作的承诺。人们通常认为接近受难者是指在特定局势中的不同地点均派驻员工来开展工作。然而，这个概念远不止地理意义上的地点和工作人员的实际派驻。它还包括全面了解每个易受伤害的个人所处的环境以及对其安全和福利产生影响的多种因素，还包括理解武装暴力给人们留下的巨大身心创伤。

 

　　认知度、接纳度、安全及与各方对话

　　认知度和接纳度是相互关联的。它们会受到下列因素的影响：红十字国际委员会为受影响之人开展活动的质量及人们认为这些活动是否合适，该组织在推动各方遵守国际人道法规则方面的可信度以及该组织坚持其基本原则的纪律性。另一个重要的影响因素是：该组织与武装冲突和其他暴力局势参与方以及那些有能力影响局势的各方开展对话的质量。

　　在今天这个时代，我们绝不能自以为已经得到人们积极正面的接纳。红十字国际委员会工作组日复一日地开展工作，建立联系，增进理解，从而获得并维持其接纳度。在一些国家，红十字国际委员会多年来通过与国家红会紧密合作，一直积极地开展工作，而且各方都已经看到其工作成果。得益于此，人们对红十字国际委员会的理解是积极正面的。而在一些刚刚开始行动的地方，工作网络尚未发展起来，与各方的关系也有待建立，我们还面临着应对紧迫需求的巨大压力。每一位员工的行为、其敏锐度和切实倾听并消化不同观点的能力都至关重要。

 

　　捍卫人道行动的中立、公正和独立性

　　红十字国际委员会证明了中立、公正和独立人道行动的附加值以及国际人道法的适用性，这种能力仍是当今冲突环境中的一个重要因素。红十字国际委员会若要对全球冲突地区之人的生活产生切实影响，就必须言行一致；可预见性和可信度是至关重要的因素。

　　重点关注行动管理和安全管理
　　近年来，各种媒体都指出人道组织面临着不断增多的安全挑战。援助行动军事化及界线模糊成为备受争议的问题。人道机构被用作工具，难以与政治和军事日程分开，这些风险都经常受到关注。

　　人道行动似乎越来越频繁地遭到大量武装团体的排斥，原因是多种多样的，从政治投机主义到认为人道工作被纳入了更宽泛的政治和军事日程。过去三年中，袭击人道工作者的事件频繁发生，一些观察家称之为整个人道行动的深刻危机。

　　红十字国际委员会坚信通过其庞大的国内及国际职员网络保持分散的安全管理是很重要的。它认识到目前其开展行动的广泛性使其特别容易暴露在危险中，需要特别谨慎且系统地进行风险管理。这意味着不能将任何事视为理所当然，要清楚认识到在许多局势中其所开展行动的脆弱性。

 

　　真正的全球支柱

　  红十字国际委员会努力在思想和行动上真正做到全球化。至关重要的是，该组织不仅要了解当地情况，还要清楚不同的地区和国际参与方如何看待全球危机局势以及如何理解人道动态。此外，红十字国际委员会必须努力确保在世界各地获得更深刻的真正支持。

　　行动范围与多学科解决方案
　　对于红十字国际委员会而言，维持大范围行动并寻求多学科解决方案的任务是艰巨的，但却也是必要的。它涉及到：在武装冲突及其他暴力局势地区扎实开展核心工作；在初期恢复和过渡阶段以及战乱地区遭受自然灾害时开展相应行动；着眼于为未来积累经验，时刻准备应对城市背景下政治与刑事犯罪交错的情况。这需要红十字国际委员会具备快速反应、处理长期危机影响以及恢复生计等多种应对能力。

　　无论是单独工作还是与国家红会合作，红十字国际委员会目前能够策划和部署的工作方式和服务非常广泛，这在原则上为针对不同局势制定策略增添了灵活度。

　　要管理好大范围的行动，就必须区分工作重点和优先次序，尤其是在开展保护和合作活动方面。在需要缩减行动时，如在格鲁吉亚、利比里亚和乌干达，这一点也同样重要。

 

　　合作与伙伴关系

　　红十字国际委员会伙伴关系的显著特征是该组织在开展行动的国家与该国红会开展战略性合作并为其提供资金。这包括确保国家红会的能力和期望能够更好地与红十字国际委员会的规划和方案制定相融合，并且对国家红会的能力建设目标予以更多重点支持。

　　2010年，该组织将特别重视在阿富汗、哥伦比亚、刚果民主共和国、以色列和巴勒斯坦被占领土、巴基斯坦、菲律宾、索马里和也门等冲突局势中保持或巩固与国家红会的行动合作。

　　并且，红十字国际委员会将争取并扩展与那些致力于在国际上开展工作的国家红会建立更亲密且更多样化的关系，促进运动内部的有效合作并培养富有创新性的伙伴关系。

　　红十字国际委员会向其他人道参与者推广其以现实为基础、以应对工作为导向的合作方式。在这方面，它将与众多非政府组织和联合国机构保持联系，在决策层和一线开展对话。

 

　　2010年的预算特点和行动重点

　　红十字国际委员会2010年用于一线活动的最初资金需求是9.832亿瑞郎。

　　红十字国际委员会2010年预算的核心特点是它反映了该组织目前以可靠的方式应对受难者需求的全球行动的规模。该预算基本上与红十字国际委员会历史最高预算（2009年最初预算）持平，仅降低了1%。

　　保持这样高的预算的原因部分在于：我们能够持续进入主要冲突地区以及医疗活动的大幅增加。在医疗活动方面，红十字国际委员会努力巩固其独立开展的行动以及与国家红会合作开展的行动。

　　红十字国际委员会将保持其部署快速反应小组的能力，以防发生不可预见的突发危机或重大紧急事件。该组织将密切关注经济危机对战乱或脆弱国家的人民生计造成的影响。

　　红十字国际委员会在世界各地行动规模最大的前10个国家/地区将是：阿富汗（8600万瑞郎）、伊拉克（8520万瑞郎）、苏丹（7630万瑞郎）、刚果民主共和国（6630万瑞郎）、以色列和被占领土（6150万瑞郎）、巴基斯坦（5660万瑞郎）、索马里（5490万瑞郎）、哥伦比亚（3690万瑞郎）、也门（2390万瑞郎）和乍得（2210万瑞郎）。

 

　　结论

　　从人道角度来看，武装冲突和暴力局势的核心是人，是他们所面临的苦难，是预防、缓解或结束这些苦难所必须采取的行动。每一天，红十字国际委员会和国家红会的员工都在对抗着武装冲突和暴力袭击对人们的安全、身心健全、尊严和生计造成的多重影响。

　　要切实发挥作用仍有赖以下几个因素：分析和预测趋势的能力；随时准备根据变化进行调整以及随时准备冒险（经慎重考虑）接触受难者；红十字国际委员会一线员工的能力、创造力和决心；各利益相关者的接纳和理解。来自政府、国家红会、民间社会和私营企业的捐助支持也同样至关重要。

　　在即将过去的一年中，经济危机造成局势未卜，突发紧急事件时有发生，长期冲突仍需要不断关注。在此，红十字国际委员会特别感谢捐助方给予的大力支持和充分信任。

　　这些有力且到位的支持是再怎么强调都不为过的。正是这些支持发挥了关键作用，使红十字国际委员会能够履行其职责并承担起相关责任。值得肯定和赞许的是，捐助方在给予资金支持的同时，对红十字国际委员会的中立、公正和独立性也非常尊重。

　　红十字国际委员会的干劲和投入来源于其为那些受武装冲突和其他暴力局势影响之人开展工作的责任感。每天，我们的1.2万名员工抱着必胜的决心，为这一基本目标奋斗着。

（消息来源：中国红十字会网站   责任编辑：邓通）