|
明晰六要件 修出新良法
——《红十字会法》修订中需要厘清的基本问题
一个职能清晰、结构合理、运转协调的组织架构是红十字事业持续健康发展的根本保证，体制、机制、职能与机构、编制、队伍等则是最基本的构成要件。如何使这些要件及其相互关系在新修订的《中华人民共和国红十字会法》（以下简称《红十字会法》）中得以明晰，不仅是修法质量的体现，更是红十字组织生存发展的法律基础。
体制、机制、职能决定红十字事业发展方向
在社会体系中，体制和机制与一定的社会制度密切关联。红十字会的管理体制、运行机制及职能界定，应当体现红十字事业发展的方向和定位，并作为中国特色社会主义事业的有机构成，切合我国的国体政体、政党体制等基本国情，切忌生搬硬套别国模式。
管理体制与中国国情
管理体制是组织方式与组织结构、管理机构与管理制度的统一体，包括机构设置、隶属关系和职能划分等方面，并直接影响到管理的效率和效能。
新中国成立后，根据周恩来总理指示，实施了中国红十字会的改组，明确新中国红十字会为“中央人民政府领导下的人民卫生救护团体”；1985年5月第四次全国会员代表大会明确中国红十字会为“全国性的人民卫生救护和社会福利团体”。改革开放之后，中国红十字会的管理体制逐步理顺，1993年颁布实施的《中华人民共和国红十字会法》明确，现有的红十字会系统从各级卫生行政部门独立出来，正式回归群团组织序列，中国红十字会被确定为“从事人道主义工作的社会救助团体”。2006年，中组部、人事部印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》明确，各级红十字会机关纳入群团机构序列，参照公务员法管理；2012年，《国务院关于促进红十字事业发展的意见》（下称国务院《意见》）对体制机制问题做了进一步阐释。中国红十字会是党和政府领导下的群团组织之一，无论国际工作，还是国内工作都源于我国政府的国际承诺和国内需要，是政府依法赋予的，红十字会作为体制内的群团组织具体承担着政府人道主义工作助手的职责。这些都是立足国情的重要设计，在修法中必须坚定不移，一以贯之。
运行机制与治理结构
机制就是制度化的方法。机制本身含有制度的因素，是经过实践检验的有效的方式方法，并进行一定的加工，使之系统化、理论化、制度化。中国红十字会的运行机制以现行《红十字会法》和《中国红十字会章程》为依据，形成相对合理的治理结构，但随着时间的推移，同样需要作适应性调整。目前，各级红十字会治理结构多为层级式，即最高权力机关是会员代表大会，理事会在闭会期间执行代表大会决议，常务理事会对理事会负责并接受其监督，执行委员会对常务理事会负责，决策、执行、监督职能虽有所设计，但各个环节存在功能交叉、不够清晰的问题，尤其是监督职能没有独立，从管理学的角度看，“决策-执行-监督”尚未形成一个完整的管理回路。
“改革和完善红十字会内部治理结构，创新管理模式，强化民主决策机制，提高组织执行能力”是国务院《意见》的明确要求，也是红十字会运行机制与治理结构创新的重要依据。正在修订的《红十字会法》对红十字会内部治理结构的创新点之一，就是要将监督职能单列出来，设立监事会，构建理事会、执委会和监事会权责分开、互相制约的现代治理结构，理事会是决策机构，执委会是执行机构，监事会是监督机构。这样有利于红十字会建立决策、执行和监督相互制约、相互协调、运转高效的治理模式，进而构成管理学上的封闭运行回路。作为内部监督机制的完善，这是一个十分必要的设计，但能否保证监事会的相对独立性，还需要相应的保障条件。
职能界定与资源配置
职能一般指机构所承担的任务、职权和所发挥的作用等。职能强调能够做什么，职责强调应该做什么。红十字会作为“党和政府人道主义工作领域的助手”，能做什么、该做什么都必须以此来定位。修法中，应立足“党的领导、政府赋权，围绕中心、当好助手”这一基本精神，按照红十字运动“保护人的生命和健康”“关注最易受损害群体境况”的宗旨目标，准确界定职能，并使之真正法定化。基于此，有必要重新审视红十字会现行的职能，并进行必要的增减取舍，以从源头上解决赋权问题、界定问题、法定化问题。
目前，红十字会职能设置过于宽泛，虽然都符合红十字运动宗旨，但概念化、大而空的问题比较突出，在实践中缺乏法定性、操作性和履职的资源性保障。因此，在修法时，必须努力克服这个缺陷，科学地界定和表述红十字会职能，分清哪些是基本的职能、哪些是独有的职能、哪些是新拓展的职能、哪些是日常工作职责、哪些是突发性随机性的工作任务。特别是救护培训的法律强制和红十字会主体作用的发挥问题、“三献”工作职能的法定化及其技术支持问题、体现红十字组织独特性的国际职责问题、红十字文化软实力建设问题、红十字应急救援能力的提升问题和红十字运动、国际人道法、救护知识进校本教材等，都应作为强化的职能写入新的《红十字会法》，并从源头上厘清“法定职能”“核心业务”。
此外，还要明确政府作为赋权人为红十字会履职配置相应的人财物资源问题，包括依法支持红十字会通过社会募集社会资源，以弥补政府资源不足；支持红十字会培育和发展人道救助领域的社会组织；帮助红十字会构建第三方监督机制，为红十字会提供舆论支持，帮助红十字会提升社会公信力等，以保障红十字会有效担负起党和政府人道主义工作领域助手的职责。
机构、编制、队伍体现红十字会履职能力
机构设立、编制核定的基本依据是职能配置，体制、机制、职能不仅代表红十字事业发展的方向，也决定机构设置、机构性质、机构规格、人员编制等要素配置，是红十字会履职能力的体现。这些要件同样需要在修法时厘清。
群团组织与工作机构
组织是为了达到某些特定目标，在分工合作的基础上构成的人的集合（群体），如政党组织、群团组织等；机构则是该组织的办事、运作、策划、执行机关。红十字会组织属于群团组织（人民团体和群众团体的统称），其办事机构，即各级红十字会机关是参照公务员法管理的法定机构，由机构编制部门批准设立机构、核定人员编制，依法开展业务。将红十字会机关纳入参照公务员法管理是中国特色红十字事业的重要体现，也是对红十字事业发展最有效的支持，可以保证各级红十字会更加专注于人道事业，而不必在募集款物中列支人力资源成本，进而使红十字会的社会公信度更高。
关于红十字会机构规格及内设机构的设置，也需要与修订中的《红十字会法》相匹配。目前，红十字会机关的主要负责人要求按照同级其他群团机关规格相应配置，而实际运行中各级均由理事会常务副会长驻会担任，其实这个“常务副会长”并不是机关职务序列，在实践中也带来对机构规格、干部职级等相关问题理解上的偏差。按照红十字会治理结构的新设计，为确保理事会、执委会和监事会权责明晰、运行协调，建议：一是重新设置红十字会机关领导职位序列，如将执委会实体化，设置执委会主任、副主任或执行会长、执行副会长这样的职位。二是实现监事会机构实体化，核定监事会专用编制和领导职数，防止交叉兼职使这种内控监督机制流于形式。三是在内设机构中增设专司“公共关系”的部门。现代社会，任何组织都处在一定的公共关系状态之中，红十字组织尤其突出。该部门除了向公众解释、说服的工作外，还需向组织的决策层提供信息和咨询，这应成为红十字会的常态职能。有条件的红十字会可设立“公共关系部”这类职能机构或专职岗位，让公共关系职能化，以更有效地协调红十字组织与公众的关系，促进组织不断发展和完善。
人员编制与机构负荷
一个机构的性质、职能、管理范围及其管理方式和管理手段决定其工作量的大小，而工作量的大小是决定一个单位人员编制需要量最直接的依据，人员编制体现机构的负荷能力。遵循需要和精简两个最基本原则，核定红十字会机关履职所需的人员编制和领导职数，也是政府推进红十字事业发展最基础的资源保障。就全国而言，红十字会人员编制总体不足，有的地方机构性质与编制类型还较为混乱，修法时需要相应明确，提出统一要求。关于编制类别问题，中央编办关于地方机构改革的意见明确，群团组织除工青妇使用行政编制外，其它群团组织可使用行政编制，也可使用事业编制并参公管理，但无论什么编制类型，都不应影响其群团机关的性质。这一点应坚定不移。
专职干部与基层建设
如果说专职干部队伍是整个红十字组织架构的核心层，红十字基层组织及广大会员和志愿者则是紧密层，更多参与人道事业的社会力量、爱心人士和接受人道服务的群体就是外围层。依据编制职数配强红十字专职干部队伍和扩大红十字基层组织是队伍建设的两个重点。用好有限的编制和职数，遴选配强专职干部队伍是红十字事业可持续发展的根本，各级红十字会专职干部须成为事业发展的核心力量。
另外，红十字会专门机构目前只设置到县（市、区）级，而红十字组织的服务对象在基层，强化基层工作显得必要而紧迫。如何强化基层，扩大队伍，让红十字人道服务深深扎根基层，有效解决红十字工作“立地”的问题，可从三个方面着手。一是配强县（市、区）级红十字会，推动专职干部转作风、接地气，工作下沉，重心下移。二是推进乡镇街道红十字会、村居社区红十字服务站等基层组织建设，发展会员和志愿者，扩大人道服务队伍。三是整合资源，发挥红十字会群团组织的“吸附”作用，吸纳其他救助类社会组织加入人道事业，实现横向拓展，不断扩大红十字事业的社会基础和群众基础。
新法须是切合国情的“中国设计”
修订《红十字会法》，从大的方面说是全面依法治国战略的有机构成，目的是通过立法，促进依法治会，依法履职，推进中国特色红十字事业的持续健康发展。因此，修法要坚持“促进发展”这一根本出发点，立足中国国情，做好中国设计，制定中国方案。
坚定中国特色红十字事业发展之路
国务院《意见》强调“红十字事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分”。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（下称中央《意见》）要求“坚定不移走中国特色社会主义群团发展道路”，强调“其基本特征是各群团自觉接受党的领导、团结服务所联系群众、依法依章程开展工作相统一”。这两个《意见》应当是修法的政治定位和基本依据。红十字事业的“中国特色”不仅体现在体制机制上，更重要的是成为一种理念和价值追求。实践表明，红十字运动能在中国大地生根发芽，持续进步，就是国家对其理念和价值的认同，并实现了“国际运动与中国特色”的融合发展，使红十字事业在党的领导、政府支持下，有效发挥了人道主义工作领域助手作用。修法中，一定要有这样的政治方向，政治定力，政治坚守，任何照搬西方模式或超越国情的理想化设计，必然水土不服。
坚持党对红十字事业的统一领导
党的领导是做好群团工作的根本保证。必须全面贯彻落实中央《意见》《中国共产党党组工作条例（试行）》。一是按照中央《意见》和《条例》精神，抓好干部队伍建设。二是积极研究红十字会内部治理结构与党组的领导核心问题。三是切实加强党员干部的教育管理，有效发挥激励、规范、约束功能，不断增强红十字事业发展的内生动力与整体效能。
完善监督体系特别是第三方监督
国务院《意见》明确提出，要建立和完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合性监督体系。本次修法也需要把这个问题准确表述到位。目前现状是，以财政监管、审计监督为主要形式的政府监督比较成熟，红十字组织的自我监督在不断加强，国家层面法律监督体系正在加紧建构，而最受关注的社会监督，即所谓第三方监督虽有安排，但缺少统一明确的要求，由于没有规定性标准，往往怎么做都会受到质疑。本次修法中必须解决这个“独立第三方”到底是谁？怎么产生、监督什么、怎么监督、对谁负责等一系列社会关注的问题。其实，红十字会一直在努力做得更好，也十分希望有一个权威的第三方实施监督，并向社会传递真实准确权威的红十字好声音。
综上所述，中国红十字会就是由中央政府依法赋权、从事人道主义工作、承担特殊使命、发挥独特作用的群团组织。红十字会机关参照公务员法管理是借鉴国际通行做法、切合中国国情的政府支持资助红十字事业发展的有效形式。这种体制内的优势为红十字会有效履职，发挥党和政府人道主义工作助手作用提供了基础性保障，人员参照公务员管理既可以吸引到相对优秀的人才，又可保证各级红十字会更加专注于人道事业，而不必在募集款物中列支人力资源成本；将红十字会的经费管理、干部管理纳入体制内，使红十字会的社会公信力更强。这些个性特征是我国各类群团组织和社会组织中唯一的，决定了红十字会体制机制、职能配置与治理构架的独特性。
本次修法，为红十字事业实现新形势下的新跨越提供了前所未有的契机，我们一定要牢牢把握住这个机遇，以现行《红十字会法》为基础，以国务院《意见》、中央《意见》为依据，坚持正确的政治方向，坚定红十字事业自信，群策群力，集思广益，大胆建言，确保修订出一部真正合国情、接地气、促发展的良法。
（作者：孟纬鸿 江苏省南通市红十字会秘书长）
（文章来源:《中国红十字报》 责任编辑：刘思瀚） |