| 民 间 组 织 参 与 社 区 服 务 研 究（下）
——以A市红十字会开展“红十字关爱进社区”活动为个案
郝 珺
第三章 红十字会参与社区服务：实际运作与问题分析
三、红十字会在参与社区服务中存在的问题
民间组织的培育在我国是一项新生事物，是在实践中摸索，在实践中总结，在实践中发展的过程。民间组织提供社区服务，具有理论基础和现实依据，在现实生活中发挥着重要的作用。但是在调查中，本人发现红十字会在参与社区服务中存在一些问题。
1、自主性不强
自主性是国外民间组织的特征之一，但是我国由于处于社会转型时期，民间组织还很不成熟，半官半民色彩浓厚，自主性不强。 主要表现在以下三个方面：首先，运行机制方面。理论上讲，民间组织的基本生成方式应当是自下而上自发型的。但是在中国有相当一部分民间组织是通过自上而下的方式建立起来的，它们的主要资源来源于政府，与政府关系密切，有着很强的类行政性，有的甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。从对红十字会的调查发现，区红十字会是挂靠在业务主管单位区卫生局之下，其活动被纳入政府部门的工作范围，势必受到政府多方面的干预和限制。其次，经济方面。从总体来看，我国民间组织的主要收入来源之一是政府的财政拨款和补贴，办公场所由业务主管部门提供，表明了其对政府的依赖性较强。红十字会在社区中规模较小、力量较薄弱，经济实力弱小，主要依靠政府的相应政策扶持。再次，人事方面。由于区级以下红十字会的体制尚未理顺，挂靠在区卫生局之下，是有关部门将其职能延伸，因而在人事方面存在由上面任免的现象。
“在我国，政府与非营利组织如此复杂的交织在一起，互相渗透各自的边界和领域，以一种独特的方式互动着，以至于有些时候不能明确区分哪些是非营利组织，哪些是政府组织。”[①]本次调研也印证了这种情况，在问及对红十字会性质的认识时，只有10.7%的人选择了“民间组织”，80.7%的 人认为它是政府中的“社会救助团体”。红十字会这种浓厚的官办气息，直接导致民间组织在提供社区服务过程中受到政府的主导和控制，缺乏应有的独立性、志愿性和民间性，工作方法带有浓厚的行政化倾向。
2、资源有限，资金缺乏
资金是一个组织发展的前提和保障。在国际慈善事业发展中，普遍存在着“慈善不足”的现象，即非赢利活动所需要的资金与其所能募集到的资源之间存在着巨大的缺口。在国外，民间组织资金来源很多，有各种志愿捐款，会费、服务收费，还有很大一部分来源于政府的资助。即使这样，慈善活动仍然资金不足。民间组织的筹资在很大程度上取决于公民的志愿性和社会经济发展水平。我国目前的经济发展和人民收入水平还不足以普及自愿捐赠行为。由于民间组织主要是针对社会的弱势群体提供帮助，这一群体处于社会的较低层，自己没有能力资助，只能依靠社会上有能力、又热衷于慈善事业的人来提供帮助。A市红十字会每年开展的“生命工程”、“救援工程”、“爱心工程”所涉及的救助对象包括贫困的尿毒症患者、白血病患者、艾滋病患者等，还有国际国内的受灾群众。这对于仅有几名专职人员的红十字会来说，任务相当艰巨，剩余分到社区的精力和财力显然是不能满足社区中弱势群体的需求。另外，我国现阶段正处于市场经济发展的初期阶段，人们的商品意识逐渐增强，金钱作为衡量个人价值和成就的标准，正日渐为人们所接受和推崇，而公益传统日益淡薄，人们的觉悟、爱心和人道主义精神更多的被不同程度的拜金主义、金钱万能的思想所取代。“筹资难”，已经成为民间组织普遍面临的一大难题。
“筹资难”的另一原因，是由于我国募捐工作中强制募捐和透明度不高的弊端造成的。A市红十字会郝会长曾举过这样一个真实发生在该市的案例[②]：
某旅行社员工接待了一位上门募捐的男子，该男子手持一份当地某日报纸的复印件，一份企业证明和一张捐款人清单，请求对方施舍。报纸的复印件记述了一则白血病患儿家庭负债累累，呼吁社会献爱心伸援手的催泪故事。那份企业证明证实了发生在本厂的上述“事实”。至于那张捐款人清单，则记载了几十个单位、个人的捐款。警惕性颇高的旅行社员工遂用电话向刊载那篇报道的报社查询，果然一场募捐骗局穿了帮。
目前社会上的募捐活动有点乱：一是乱在某些半官方的下指标、扣工资的大型公益性捐款，不仅带有强制性，而且透明度不高。二是乱在各种各样小规模民间募捐得不到监管，几乎任何单位、团体、个人都可找个“理由”、打个“旗号”、募个“善款”，随意就可成立基金会，设立基金账号，至于募来的钱用哪去了，就只有天知地知，你知我知了。这两种情况的“乱”，造成的后果，不是让人反感，就是令人质疑。然而，将骗术运用于募捐，不能不说是一大发明，颇有“创意”。令人可怕的是，如果骗捐搞久了，范围骗大了，将会产生“狼来了”的“条件反射”，最终将威胁到红十字会这样的规范而又诚信的募捐工作。善良的人们会因生怕上当而关闭爱心、缩回援手，进而给红十字会人道救助工作造成负面影响。
3、法律、法规不健全
民间组织是一个非政府、非营利组织，是联系社区居民与政府的桥梁和纽带。改革开放以来，随着民间组织的发展，政府制定了关于民间组织登记管理方面较为完整的法律制度，加强对民间组织的监督管理和培育。但是，现行法规在很大程度上不利于民间组织的发展。它们所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架，在相当长的时期里都成为制约民间组织发展的因素。现行法律、法规的不健全，制约着红十字会在社区中的发展，使红十字会不能高效地提供社区服务。
双重管理体制下的红十字会。目前对民间组织的培育管理一直停留在政府机构管理体制上。无论是政府管理机构还是社区民间组织都迫切需要一个管理和被管理的可操作的政策法规依据，以理顺相互关系。尽管国家先后颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》等，但是按照有关规定，民间组织登记注册管理以及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。民政部门是其登记管理机关，但组织成立时需要找到相应的业务主管单位，民政部门才能给予登记。有资格担任其业务主管单位的，只能是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。这样，红十字会的工作就被纳入到业务主管单位——卫生局的管辖范围内。在这种管理体制下，红十字会在提 供社区服务的过程中必然带有浓厚的官办色彩。
难以评估的服务效果。对营利组织的评估，有很明确的标准，就是其在合法合理的情况下是否使利润最大化。民间组织区别于营利组织的重要标志，就是不以营利为目的，这就很难找到准确的评估标准。我国对民间组织评估方面还没有建立严格意义上的制度和标准，有的只是对社团和民办非企业单位的年检标准。而且，红十字会提供社区服务，服务的主要接受者是社区居民，他们直接或间接接触社区服务，是很重要的评估主体。然而，现实中，却忽视了这一重要主体，这在一定程度上容易造成与社区居民的脱离。为了了解红十字会与社区居民在评估标准上是否存在很大差异。本人将B区年终小结中总结的三大服务特色 “社会服务”、“宣传培训”、“募捐救助”作为选项，由社区居民选择“您认为红十字会在社区中开展的活动最成功的是……”。结果仍然是“募捐救助”，另两个选项的认可度较低，可见作为红十字会的传统优势项目，其成效已经深入人心，但是其他方面的工作，红十字会与社区居民之间的衡量标准还是有所不同。
4、服务项目少
目前，很多民间组织参与社区服务主要集中在维护社会稳定、扶贫济困等方面，而教育、法律、心理咨询、环保等方面所占的比例还很小。B区开展的“红十字会关爱进社区”活动，主要的工作是：配合民政、残联等政府部门，及时掌握本社区特困人群的状况，重点为孤老、病残、特困等社会弱势人群提供人道救助活动；积极利用社区资源，在社区居民中组织开展健康知识、保健知识、救助技能等知识讲座；宣传红十字运动基本知识，组织开展报灾、救灾、救助工作。[③]重视这类有形的服务，首先是由于它比较容易实施且容易收到明显的成效，即相对容易取得看得见、摸得着的物质成就。于是这类服务在社区中相当普遍，成为民间组织提供的主要服务类型，而其他精神服务却远远落后。其次，民间组织在提供社区服务的过程中，其志愿者的主要来源就是社区居民。作为社区服务的客体，社区居民本应该有着足够的热情参与到社区服务中来，使社区服务更好地满足自身需要。但是由于缺乏对志愿者的有效激励。志愿者的光荣感、荣誉感、自豪感、成就感等没有得到充分的承认与激发，必然使得志愿者参与提供社区服务活动的积极性和主动性不高。
第四章 结论与讨论
一、本研究的结论
（一）主要结论
在对红十字会参与社区服务内部和外部的运作进行整体分析的基础上，将红十字会参与社区服务的优势和劣势进行总结，从而寻找红十字会在社区中存在的威胁，发现红十字会在社区中发展的机会。
优势（Strengths）被界定为一项或更多的技能、明显的竞争力、能力、竞争优势或组织选择战略时能够抽取的资源；弱势或劣势（Weaknesses）被界定为缺乏一项或更多的技能、明显的竞争力、能力、竞争优势或资源；机会（Opportunities）被界定为一种形势，在这种形势下，利益非常清晰，并且如果采取了某项行动，也很可能实现这些利益；威胁（Threats）被界定为一种形势，如果不及时采取措施，这种形势引发具有潜在危害性的事件和结果。[④]
优势：
1、红十字会百年的历史，使其具有良好的社会公信度，有利于各项活动在社区的开展；
2、红十字会与政府保持良好的关系，对自身有正确的定位，有利于双方在社区中开展合作；
3、红十字会有明确的目标和使命，有利于社区资源的合理利用；
4、红十字会重视志愿者队伍的建设，有利于扩大社区服务的深度和广度。
劣势：
1、红十字会体制不完善，自主性不强；
2、红十字会物质资源有限，筹资能力不足；
3、红十字会人力资源缺乏，活动组织不易；
4、红十字会理论研究欠缺，与其发展实践不符。
机会：
1、城市化进程的加快，使得社区的地位日益突现，社区服务的发展为红十字会的参与提供更为广阔的空间；
2、转型时期大量社区建设问题的出现，需要依靠政府和多方力量共同解决，为红十字会业务的拓展提供更多的机遇；
3、和谐社会的建立，与红十字会的精神相一致，全社会的慈善意识和志愿精神得以激发，为红十字会社区志愿者队伍建设提供 更为雄厚的资源；
4、国际化的交流日益密切，国外社区服务的先进理念和管理方式，为红十字会参与社区服务提供更为科学的借鉴。
威胁：
1、政府有关管理机构对民间组织管理的法律、法规不健全，制约了红十字会在社区中的发展；
2、基层组织与政府部门身份相近，限制了红十字会在社区服务中特长的发挥；
3、转型时期和市场经济条件下各种社会问题交叉、交织发生，在社区中同样形成错综复杂的问题，对红十字会的适应性和有效性提出了挑战；[⑤]
4、国外著名的民间组织不断进入中国，在社区服务中也将出现多个组织共同参与的局面，竞争的形成对红十字会自身的建设提出了更高的要求。
（二）对策与建议
根据王名教授做出的民间组织发展的动力机制分析图（见图二），清华大学对红十字会的内外环境要素进行了剖析（见图三）。红十字会在未来的社区服务中将面临多方面的挑战，其内部环境与外部环境都会发生变化，需要红十字会积极主动地去适应环境，从而获得组织与环境的匹配：针对内部环境，需要红十字会进一步完善内部管理和运营；针对外部环境，本身不能被红十字会所左右，只有变被动的状态为主动，获得更多的社会支持。
图二：民间组织发展的动力机制分析[⑥]
图三：中国红十字会组织战略环境要素分析[⑦]
1、组织能力建设的完善
组织能力一般指其运作能力、创新能力以及对不断变化的需要做出反应的能力。对于民间组织的能力判断标准主要是：第一，能提供高质量的项目，而且这些项目能增加其服务对象的价值和其运作所在社区的价值；第二，有明确的使命；第三，能发现和应对新的需要；第四，能根据其使命迅速适应不断变化的环境；第五，能通过服务对象的反馈改善其服务。[⑧]红十字会提供的社区服务，无论从数量还是质量看，都得到了服务对象的认可。但是，为了适应未来新的需求，本人认为需要从以下几方面改进：
（1）理顺体制。民间组织的“半官半民”身份，是由我国的现实国情决定的。政府的介入应该成为我国社会转型时期的民间组织发展的基本思路。但是，民间组织中政府力量与民间力量的组合模式，必须以对社会资源的最佳整合为前提。就目前社区中的红十字会而言，政府无论在宏观政策法规方面，还是在微观操作层面（如机构设置、人员配备和项目设立）都对其进行了较多的介入，红十字会官方色彩浓厚，实际上成为政府机构的延伸。因此，首先要理顺基层红十字会的体制，调适组织中官方力量和民间力量失衡的现状，逐步独立拥有自己的资源和职能，真正发挥其民间性的优势。
（2）转变观念。民间组织的非营利性，使人们很难将他们与企业相提并论。然而，面对竞争，当越来越多的企业开始意识到品牌效应的时候，民间组织也应当在战略管理中转变观念。A市红十字会郝副会长认为，社区红十字事业要创新，不妨借鉴并运用“品牌战略”，不断增强品牌意识，把打造品牌作为事业发展的基本战略，作为创新红会工作的亮点，作为加大宣传力度的切入点，让品牌产生良好的社会效应。[⑨] 如“善”字系列救助计划已先后开创了德善（针对贫困尿毒症患者）、义善（针对贫困白血病人）、诚善（针对贫困中小学生）、明善（针对贫困的白内障病人）计划，成为A市一大公益品牌。如果将“红十字关爱进社区”活动做成与“善字”系列救助计划齐名的品牌，就会引发更多人对社区服务的关注，激发更多居民参与其中，动员更为广泛的社会资源。
（3）科学管理。红十字会的内部管理与社区服务的提供有密切的关系。第一，战略管理。我国民间组织尚不成熟，进行战略管理的更是凤毛麟角。[⑩]战略管理，可以帮助组织寻求及时应变的有效方法和对策，能提高组织对内外环境变化的适应性，并保证组织向着宗旨方向发展。这种管理不是组织日常管理，也不是危机管理，而是涉及未来3~5年组织中期发展目标的战略性的计划或规划的管理。这就要求红十字会在管理上要从“准备、分析、规划、实施、监督和评估”五个阶段进行。第二，人力资源管理。民间组织一般谈及的是志愿、奉献、爱心、公益等概念。但是组织管理严峻的现实，民间组织必须采用人力资源管理的方式。这种管理同样具有招人、用人和留人的内容。由于以人为本的人力资源管理要求把人视为核心资源，红十字会在救助他人的同时，也应当帮助会员和志愿者实现潜能的发挥。第三，项目管理。红十字会在社区中开展的项目虽然是不以营利为目的，但是也需要根据调查分析，按项目计划中详细规定了的目标和实施方案严格监督执行，并严格控制执行过程中的时间进度、投入水平、服务质量等，以保证项目任务的完成。第四，营销管理。红十字会的营销应当注重救助者的长远利益和长期社会福利。通过对各种资源的整合，进行市场细分、正确定位、适当安排营销组合，获取大众的认可，吸引潜在的志愿者和其他部门的支持者。
（4）增强技能。首先是专业技能的培训。红十字会中无论是管理人员还是执行人员都应当进行一定的职业培训（定期或不定期）。由于所处知识经济时代，专业技能的培训是不可能一次性完成的，而是根据外界的变化不断调整学习的内容，不断地进行学习，使得组织成为一个学习型组织。学习的过程，也应当是理论总结的过程，红十字会有许多经验和成果应当从实践中总结出来，实现理论创新。其次是筹资能力的提高。筹资困难和资金缺乏是各地红十字会组织面临的最大困难之一。[11]A市经济发达，国内外大型企业云集，B区人们生活较为富裕，资金来源丰富。如何改进筹资的艺术、手段和方法，是获取更多捐款的关键。例如在企业中发展员工为红会会员，在社区中举办慈善演出等。再次是志愿者的组织。提高社区服务工作者的素质，使他们充分掌握动员、组织社区志愿者的本领。同时，采取切实措施，制定实施细则和奖励办法，使社区的志愿者服务制度化、规范化和长期化。大力宣传志愿者服务，在社会上形成一种参加志愿者服务光荣的社会风尚。
2、组织外部环境的匹配
（1）政府保障。我国是一个发展中国家，社区居民的文化素质、民主素质和文明程度相对较低，没有政府的引导很难顺利开展社区服务。无组织的社区居民很难自发搞好社区服务。在民间组织还未成熟的时候，社区服务的进步需要政府的积极参与、支持、培育和扶持。虽然民间组织参与社区服务是市场经济发展的必然结果，但是其发展离不开相关法律法规的支持。作为一个合法的民间组织，红十字会的各项活动应当遵守所有适用法规。在制定社区服务的近期发展目标和长远发展规划时，必须以法律法规为依据。通过依法办会，争取更多的政府资源。此外，由于定位的准确，红十字会与政府一直保持着良好的合作关系，这种互动、互补和相互依存的关系，保证了红十字会在今后的社区服务中能够得到政府在法规、政策、资金等许多方面的支持。因此，对于尚未理顺体制的社区红十字会而言，依靠政府提供的平台，将社区服务做出特色，是最为现实的选择。
（2）舆论支持。现代社会中，传媒在塑造大众文化和大众心理方面起着重要作用。民间组织活动的开展除了政府的保障外，还离不开社会舆论的宣传。A市的红十字会向来注重与各路媒体尤其是新闻传媒的良好合作，从而取得了事半功倍的宣传功效。但是随着科学技术的发展，电视、报纸等传统媒体，逐渐跟不上网络媒体的发展步伐。A市拥有自己的红十字网站，但是网站内容的更新主要是新闻板块，其他方面相对滞后，社区红十字服务的内容也相对较少。这与借助先进媒体进行宣传的趋势是不相符的。此外，与文化传媒和广告传媒的合作虽有却未成气候。中国红十字会与中央电视台的多次合作，用晚会的形式进行募捐和宣传，在国内、国际产生了极大的影响。A市的社区资源丰富、红十字会根基深厚，要将社区服务做出品牌，不妨借鉴总会的做法，扩大宣传面。
（3）社区居民参与。要强化社区服务功能，发展社区服务，这不仅是政府行为，也不仅是民间组织的事情，必须有广大社区居民的支持和参与。社区参与是社会整合和稳定的基础之一，体现了社区成员对共同利益和需求的自觉认同，有助于发挥社区成员的主动互助性和自觉性。红十字会可以通过一系列救助活动，积极引导和培养居民的社区意识、公益精神和互助观念；通过志愿者培训，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神，培育居民的社会责任意识、社区参与意识，自觉地参与社区服务。
（4）其他各方联系。红十字会在社区中还将面对其他各方的参与，例如企业、其他民间组织等。这就需要各方紧密联系在一起，互相依赖，荣辱与共。社区内的各方本来就是相互需要的，并且在社区一定的区域内相互之间更好地满足对方的需要，都把对方物质的、文化的、信息的资源当成满足自己需要的手段，通过相互需要的满足，将社区各个部分组成利益共同体，从而形成对社区的认同感、归属感和共建社区的社会意识。除了社区内的资源共享外，红十字会还可以利用组织本身的国际性特征，加强与国内、国际其他组织之间的来往与交流，在更为广阔的领域分享经验和资源。
二、讨论与展望
（一）社区服务发展的趋势
民间组织如何提供高效、优质的社区服务，首先必须认清社区服务发展的趋势，有针对性地做出反应，才能得到政府、社会和居民的认可。各地的社区建设水平存在差异，社区服务的发展也各不相同，但是整体的趋势必然是从第一阶段——政府的行政推动和主导走向第二阶段——政府、市场、社会（民间组织、家庭等）的合作互动，前者是社区服务的必经阶段，后者是社区服务的目标阶段。[12]
1、主体多元化
社区服务的主体是指社区服务的提供者，是社区服务系统中的第一要素、能动要素。在我国迈向和谐社会的新阶段，社区服务的主体系统应该由政府组织、居民委员会、民间组织、社区服务业企业和社区成员所构成。其中，政府组织是主导力量，居民委员会是骨干力量，民间组织和社区服务业企业是新生力量，社区成员是基础力量。[13]市场经济国家的经验以及西方福利国家的危机说明，在公共服务领域需要社会承担相应的职能。没有社区中民间组织的充分发育，“政府包办”的局面仍将继续；没有民间组织的充分发育，难以实现社区服务资金的多元化和社区服务供给的多元化。政府在社区服务中起催化剂的作用，掌舵而不是划桨，即决策而不是执行。政府应当退出私人物品和服务的商业性生产，主要从事公共产品的生产和公共服务制度环境的建设。通过制度建设推进社会中介组织的发育，由目前政府包办过多，逐步向政府与居民委员会、民间组织等联合供给，实现国家、市场、社会的职能回归。
2、方式多样化
社区服务应当针对不同的服务对象和服务项目，采用多种服务方式。以满足居民需求、服务绩效最大化、提升社区综合服务功能为目标，结合社区服务的对象、服务和产品的属性、服务的运行机制等因素，将社区服务的项目划分为有偿服务、低偿服务和无偿服务。有偿服务面向全体社区成员，通过市场机制提供产品和服务，允许企事业单位和个人提供产品和服务，推进社区服务组织的实体化和经营化；低偿服务和无偿服务面向弱势群体和特殊群体，采取市场机制、行政机制、志愿机制等相结合的运行方式，一部分公共产品和服务由国家提供，一部分由企事业单位和个人提供，国家给予补贴。
3、队伍专业化
社区服务也是一种工作，一种专业。社区服务工作人员对社区服务的工作绩效有较大影响。社区服务队伍应当具有知识化、专业化和职业化的特征。国外的社区服务人员多数都是职业人员，他们与企业中的职业管理者一样，都具有较高的学历和丰富的实践经验，这是做好社区服务的一种组织保障。社区服务质量和服务水平的提高有赖于社区服务参与者的专业技术水平和其所具备的工作伦理、社会价值观。社区服务工作者首先应当具备相关的专业知识，更重要的是拥有一种爱岗敬业的精神和高尚的工作伦理，这些都是做好社区服务的关键所在。
4、服务产业化
社区服务产业化，可以理解为两层含义：其一是指社区服务从零零散散的活动逐步发展为服务业中的一个成规模的就业市场和国民收入的重要领域，亦即发展为第三产业中的一个重要产业；其二是指采用市场运作方式发展社区服务，并取得一定的经济效益。[14]社区服务产业化是基于国情的一种相对合理的现实选择。理想的社区服务是社会福利制度的有机组成部分。在我国现有的社会经济条件下，社会福利制度很不发达。与此同时，城市居民对于高质量社区服务的需求日益增加。这就使得社区服务的供给和需求存在着较大的差异。正是在福利性社区服务供给不足的情况下，产业化社区服务的产生具有了合理性。
5、参与全民化
社区服务应当是社区的事业，是社区居民共同参与的事业。随着社会的发展和民间组织的涌现，社区服务中的社会参与面和参与程度都将有更大的扩展和提高。社区居民不仅是社区公共服务的收益者，也应当是社区服务的提供者。全民参与对服务需求的表达、服务政策的制定和实施、服务绩效最大化等具有重要的意义和作用。同时，社区居民还是志愿服务的主体。居民积极参与志愿服务，既能为政府节省大量的资金，延伸政府公共服务的范围，使更多的公众得到帮助，又有利于增强志愿者的社会责任感和成就感，能够达到政府、志愿者和被服务者“三赢”的效果。[15]因此，作为现代社区服务重要力量的社区志愿服务将会得到更大的发展。参与社区服务也将成为社区居民自己认同的义务。
（二）民间组织参与社区服务所需解决的问题
作为公共部门重要组成部分的民间组织，必然会成为提供社区服务的重要主体之一。然而，我国的民间组织还处于发展的初级阶段，还很不成熟，在提供社区服务的过程中存在着种种问题。与许多尚处于起步阶段的民间组织相比，红十字会是我国民间组织中发展比较成熟的个案，A市的红十字会又是其中发展较为突出的代表。因此，对B区红十字会参与社区服务的研究，本人较多地是总结其经验，供其他组织参考。而针对发现的问题，虽然列出了内外部环境的影响因素，但是由于中国国情和现实条件的限制，本人只将部分具有可操作性的对策作为一种提议，供红十字会参考。探索适合民间组织在社区中发展的途径，使民间组织高效地提供社区服务，最重要的是解决以下几个问题：
1、解决民间组织进入社区的政策保障问题
为使民间组织高效提供社区服务，需要以法律法规的形式保障民间组织的发展。首先，适当放宽组织登记的条件。政府应当针对民间组织在社区的发展现状和社区需求多元化的现实，对组织成立的资金、规模、人员数量等方面的要求加以修改，适当放宽组织成立的各种条件，改变许多提供社区服务民间组织的尴尬法律地位，以法律来确认其在社区中的地位、功能和责任。其次，废除登记管理制度中的双重管理体制。将业务登记机关即民政部的权力还原给业务主管单位，使其既负责组织的成立、变更、注销等方面的工作，又负责组织的年度检查和业务，为民间组织更好地提供社区服务创造宽松的环境。再次，民间组织间形成良性竞争。由于政策和法规的不一致，造成了部分民间组织具有垄断型的特殊性，很多民间自发形成的组织在资源获取方面无法与这些组织相竞争。随着中国法制建设的完善，这种格局也将逐渐改变，部门垄断的现象将逐渐消失，取而代之的是公平竞争的形成。
2、解决民间组织在社区中的定位问题。
我国的民间组织长期依赖政府或自身发育不完全，归根到底是独立性不强所导致的。因此，民间组织首要解决的问题，就是还原其民间性和独立性。这并不意味着它会走向政府的对立面而存在，而是民主、自治的因素不断增加，但政府又以新的连接方式将民间组织整合进自己的组织系统。这种混合的发展方向，体现了民间组织对政府的合作与妥协，也只有这样民间组织才可以有能力主动选择是规避政府力量还是利用政府力量，以使自身的能力和影响得到最大程度的发挥。
3、解决民间组织在参与社区服务过程中的管理问题。
从中外民间组织管理的差异中（见表九），可以看出，中国民间组织管理的专业性和权威性都相对缺乏。完善的内部管理是提高民间组织能力、扩大社会影响力的重要条件。各民间组织根据自身的宗旨和使命，可以借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制，形成一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制。此外，各民间组织作为某一领域的代表往往有较为丰富的专业水平，对该领域的问题既有较为全面深入的思考，也有具体解决问题的能力。提高自身的专业水平很多时候也能刺激组织发展条件的改善，提高民间组织的声誉和影响力，为其赢得更好的发展空间。
表九：中外民间组织管理影响因素比较[16]
|
编号 |
影响因素 |
中国民间组织业务形式 |
国际民间组织业务形式 |
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1 |
语言能力 |
几乎所有场合讲汉语,仅有少数组织工作人员有较高的英语水平 |
各种地方语言多场合使用，工作语言多为英语 |
|
2 |
文化 |
相对同种类，多民族性 |
全世界各国相对多样化 |
|
3 |
政治 |
相对重要和经常变化 |
决策重要性和稳定 |
|
4 |
经济 |
相对讲是复杂的、公有制为主体，集体、私营、个体并存。经济收入单一，由于政策限制，机构业务收入不稳定，筹资渠道不畅。 |
全世界各国有较广泛类型，相对一致性，以市场经济、私有制为主，收入来源相对稳定，筹资渠道顺畅 |
|
5 |
政府参与 |
改变主体和全方位的管理 |
最小限度和合理预测 |
|
6 |
专业人员的管理能力 |
专业人员不足，招聘的工作人员需要培训 |
有足够的专业人员 |
|
7 |
融资 |
由政府主导资金流通，金融市场欠发达 |
有较发达的金融市场 |
|
8 |
市场调研 |
数据收集较困难，成本较高 |
数据收集较容易，成本较低 |
|
9 |
广告 |
有限的媒体，而且有一定的要求，由于资金因素，广告的频率不高 |
许多媒体可利用，几乎没有过多的要求，通过广告宣传和筹资 |
|
10 |
货币 |
替换、换算比率由政府确定 |
美元、欧元、英镑等，可自由兑换 |
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11 |
交通通讯 |
西部基础条件相对较差，正在改善之中，尤其是基层组织 |
世界范围内最好的 |
|
12 |
信息发布机制 |
政府是主要渠道并不断开放，市场因素逐步起作用 |
市场导向为主，具有多样性 |
|
13 |
合同 |
一旦签订通常能够生效；有时，采取不合作的行动 |
如果一方不满意，则放弃合同并重新谈判 |
|
14 |
劳资关系 |
集体讨价还价，不容易解雇工作人员 |
常能解雇专业人员，寻找新渠道解决 |
|
15 |
法律 |
不完善，正在制定中 |
完善的法律条文，法律环境较好 |
社区服务是社区建设的一个重要内容，我国的社区服务从开始到现在，已经逐步从福利型为主向产业化方向发展，服务的质量和水平不断的提高，服务的领域不断延伸。社区服务对于加强社区建设，满足人们日益增长的物质和文化需要，创造和谐的人际关系，提高居民的文化程度，都发挥着重要的作用。但是，我国的社区服务与发达国家的社区服务相比，还存在很大的差距。民间组织作为公共部门的组成部分，应当成为发展社区公益性事业的依托，为社区提供各种产品和服务，满足社区居民不断增长的各种需求，解决社区存在的各种问题……相信在各方力量的共同努力下，功能完备、设施健全、服务周到的社区服务体系将会建立起来，各地都将拥有充满和谐、关爱的现代化社区。
参考文献
1、王名、刘国翰、何建宇：《中国社团改革》，社会科学文献出版社2002年版。
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9、赵黎青：《非营利组织与中国的发展》，香港社会科学出版社2001年版。
10、马仲良、于燕燕：《社区服务与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2001
年版。
11、吴东民、董西明：《非营利组织管理》，中国人民大学出版社2003年版。
12、邓国胜：《非营利组织评估》，社会科学文献出版社2001年版。
13、王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社2002年版。
14、齐炳文：《民间组织：管理·建设·发展》，山东大学出版社2001年版。
15、范丽珠：《全球化下的社会变迁与非政府组织》，上海人民出版社2003年版。
16、汪玉凯：《公共管理与非政府公共组织》，中共中央党校出版社2003年版。
17、詹姆斯·P·盖拉特：《21世纪非营利组织管理》，中国人民大学出版社2002年版。
18、奚从清等：《城市社区服务》，浙江大学出版社1989年版。
19、唐忠新：《社区服务思路与方法》，机械工业出版社2003年版。
20、唐忠新：《迈向和谐社会的社区服务》，中国社会出版社2005年版。
21、孙立平等：《北大清华人大社会学硕士论文选编》（2002-2003），山东人民出版社2004年版。
22、赵伟良：《政府职能转变中非营利组织的作用》，《广东省社会主义学院学报》2004年第2期。
23、张明：《论第三部门在社区建设中的功能》，《江海学刊》2001年第6期。
24、张明：《非政府组织与社区建设》，《社会》2001年第8期。
25、赵魏、齐绩：《中国城市社区非营利组织面临的问题与发展趋势》，《社会主义研究》2004年第4期。
26、马芹芬：《社区民间组织：社区参与的有效载体——以工人新村社区议事园为例》，《企业家天地下半月刊》（理论版）2006年第6期。
27、张洪武：《非营利组织：社区建设的重要平台和依托》，《中共天津市委党校学报》2006年第2期。
28、斯蒂芬·R·斯密斯、迈克尔·利普斯基：《非营利团体与社区》，《社会》1998年第5期。
29、陈金贵：《美国非营利组织的研究》，《美欧月刊》（台湾）1996年第5期。
30、卜万红：《论我国社区服务的转型》，《学术交流》2004年第1期。
31、李芹：《试论民间组织的非营利性及与政府的关系》，《山东大学学报》2005年第3期。
32、杨敏、武瑞雪、刘伟：《试论非政府组织与我国城市社区建设》，《社会》2004年第5期。
33、王静、张蓉、庄龙玉：《民间组织在城市社区治理中的作用——政府与民间组织互动关系分析》，《中国农业大学学报》，2006年第1期
34、王学栋、赵斐：《非政府组织：一个新的研究题域——国内近年来非政府组织研究述评》，《中国石油大学学报》，2006年第4期。
35、陈华：《非政府组织在社区治理中的角色解析》，《武汉理工大学学报》2006年第1期。
36、郑安云、戴雅玲：《试论非政府组织仔社区建设中的作用》，《人文杂志》2002年第5期。
37、李忠：《发展非政府组织 促进城市社区建设——对美国非政府组织的调查与思考》，《统计与决策》2006年第8期。
38、庞承伟：《关于社区民间组织角色定位的哲学思考》，《中国民政》2003年第9期。
39、江超庸：《香港社区服务特点与启示》，《探求》2002年第6期。
40、董明伟：《社区非政府组织建设与社区意识的培育》，《安庆师范学院学报》2004年第1期。
41、杨武昌：《民间组织如何服务社区》，《社区》2003年第22期。
42、朱素芳、曾舟记：《红十字会把爱播撒在社区》，《社区》2006年第11期。
43、清华大学：《红十字会个案研究报告》。
44、民政部：《关于在全国大力推进城市社区建设的意见》2000年1-2月。
45、民政部：《全国社区建设实验区工作实施方案》2001年2-3月。
46、A市B区：《争创“全国社区红十字服务示范区”工作情况汇报》。
47、A市B区：《全国社区红十字服务示范市（区）申报表》。
48、周大炎：《与时俱进 不断创新 开创A市红十字视野新局面——在A市红十字会第五次会员代表大会上的工作报告》。
49、《A市红十字会2005年工作总结》。
50、《中国红十字会总会民政部关于开展社区红十字服务工作的通知》，
http://www.dhredcross.org.cn/sqfw-09.htm
51、《吴锡军会长视察昆山畅谈红会工作》报道，
http://www.szhsz.org/message.asp?id=202
52、A市B区人民政府网http://www.jinchang.gov.cn/
53、中国红十字会网站http://www.chineseredcross.org.cn/
54、江苏省红十字会网站http://www.jsredcross.org.cn/
55、A市红十字会网站http://www.szhsz.org/
56、红十字运动研究中心http://www.hszyj.net/
57、中国民间组织网http://www.chinanpo.gov.cn/web/index.do
58、中国社会学网http://www.sociology.cass.cn/shxw/
附 录
访谈提纲
一、访谈内容
1、苏州红十字的基本情况
1）建立至今的数据资料
2）与政府的关系
3）项目立项的过程
4）项目运作的保障机制
2、社区红十字会的基本情况
1）组织机构（管理人员、其他成员）
2）发展目标、原则
3) 主要任务
4）已开展的项目
5）发展至今的数据资料
3、典型活动组织
1）前期准备
2）活动范围
3）社区居民参与情况
4）长效机制
5）特色之处
6）有无困难或不足之处
4、今后的发展规划
1）近期方向
2）长远规划
二、访谈任务
1、本人拜访了高峰教授和宋言奇副教授，对民间组织情况有了更为直观的印象
2、红十字会研究中心的池子华教授和A市红十字会郝如一副会长的专访，使本人对红十字会有了整体上的认识
3、B区红十字会钟梅会长的几次交谈中，初步了解了该区的社区服务情况以及红十字会的运作情况
调查问卷
“红十字关爱进社区”活动开展情况调查问卷
[问卷编号] □□□
B区的社区居民：
您好！您所在的B区正在争创“全国社区红十字服务示范区”，这将成为A市的又一闪光点。为了全面了解红十字会在社区服务中的情况，我们以此次“红十字关爱进社区”活动为个案进行研究，现选择B区的社区开展此次问卷调查活动。本次调查的内容纯属研究所用，采取不记名的方式，请您放心填写。能够得到您的支持和合作，我们表示衷心的感谢！
苏州大学社会学院
2006年11月
[友情提示]
1、每题后的答案无所谓对错，请按照您的真实想法在所选答案前面的“□”内打“√”。
2、未注明多选的题目均为单选题
3、如果选择“其它”作为答案，请在“________”上注明其内容
[问卷内容]
第一部分 基本信息
1、您的性别： □A、男 □B、女
2、您的年龄：
□A、20岁以下 □B、21-30岁 □C、31-40岁 □D、41-50岁
□E、51-60岁 □F、60岁以上
3、您的文化程度：
□A、大学或大学以上 □B、大专 □C、高中 □D、初中或初中以下
4、您的职业：
□A、公务员，企事业单位职工 □B、专业、文教科技人员 □C、军人
□D、农民 □E、学生 □F、离退休人员 □G、其他
第二部分 对红十字会的认知情况
5、您对红十字会的了解程度：
□A、很清楚 □B、较清楚 □C、仅知道 □D、不清楚
□E、完全不知道
6、您认为红十字会的性质是：
□A、政府组织 □B、政府的职能部门 □C、社会救助团体 □D、民间组织
7、您认为红十字会的宗旨是：□A、改善福利 □B、人道主义 □C、减少贫困
8、您是否得到过红十字会的帮助：□A、有 □B、没有 □C、不清楚
9、您是否参加过红十字会的活动：□A、是 □B、否
10、您对红十字会的满意程度：
□A、很满意 □B、较满意 □C、一般 □D、不满意 □E、很不满意
11、您是否愿意参加红十字会的活动：□A、愿意 □B、不愿意 □C、无所谓
12、您是否愿意成为红十字会员：□A、愿意 □B、不愿意 □C、无所谓
13、您是否愿意成为红十字会志愿者：□A、愿意 □B、不愿意 □C、无所谓
14、您是否希望得到红十字会帮助：□A、愿意 □B、不愿意 □C、无所谓
第三部分 对社区服务的认知情况
15、您对社区服务的了解程度：
□A、很清楚 □B、较清楚 □C、仅知道 □D、不清楚
□E、完全不知道
16、您认为社区服务的内容应是：（可多选）
□A、以社区福利服务为主（面向老年人、残疾人、贫困户等社会特殊群体）
□B、以便民服务为主（面向全体社区居民）
□C、面向社区企事业单位的社会化服务
□D、其它________
17、您认为社区服务的性质是：（可多选）
□A、福利性 □B、赢利性 □C、服务性 □D、无偿性
18、您认为社区服务的功能是：（可多选）
□A、社会保障功能 □B、满足居民多方面需要的功能
□C、促进社会文明进步的功能 □D、稳定社会的功能
□E、其它________
19、您认为您所在的社区所提供的社区服务是属于什么类型：
□A、以社区福利服务为主（面向老年人、残疾人、贫困户等社会特殊群体）
□B、以便民服务为主（面向全体社区居民）
□C、面向社区企事业单位的社会化服务
□D、其它________
20、您所在的社区现已开展了下列哪些社区服务项目：（可多选）
□A、法律援助 □B、心理健康 □C、医疗保健 □D、文化体育
□E、环境卫生 □F、其它________
21、您认为您所在社区提供的社区服务是：□A、福利性 □B、赢利性 □C、服务性
22、您所在的社区是否有长期、定期的社区服务：□A、有 □B、没有 □C、不清楚
23、您是否从社区服务中获益：□A、有 □B、没有 □C、说不清
24、您对社区服务的满意程度：
□A、很满意 □B、较满意 □C、一般 □D、不满意 □E、很不满意
第四部分 对“红十字关爱进社区”活动的认知
25、您对以下B区“红十字关爱进社区”的基本情况是否了解：（请在对应的分值上打√）
项目很清楚较清楚仅知道不清楚完全不知道
“红十字关爱进社区”活动54321
红十字社区服务工作站54321
《B区社区红十字志愿者服务工作守则》54321
社区红十字志愿工作者队伍54321
26、您对红十字会在“进社区”活动中以下各项的评价如何？（请在对应的分值上打√）
项目很满意较满意一般不满意很不满意
组织领导54321
人员配备54321
经费投入54321
活动策划54321
宣传力度54321
活动效果54321
辐射人群54321
服务能力54321
服务质量54321
社会口碑54321
监督机制54321
27、您对红十字会在社区中开展的以下项目满意程度如何？（请在对应的分值上打√）
项目很满意较满意一般不满意很不满意
无偿献血54321
初级救护54321
健康教育咨询54321
科普知识宣传54321
医疗服务小组54321
维修服务小组54321
家政服务小组54321
弱势群体救助（老弱病残等）54321
社区募捐54321
28、您认为红十字会在社区中开展的活动最成功的是：
□A、社会服务 □B、宣传培训 □C、募捐救助 □D、其它_______
29、您认为红十字会最有效的宣传方式是：
□A、发放宣传资料 □B、制作宣传展板 □C、举办知识讲座 □D、媒体宣传 □E、其它_______
30、您认为最必要的社区红十字志愿者服务组织是：
□A、医疗服务小组 □B、维修服务小组 □C、家政服务小组 □D、其它_______
31、您认为红十字进社区应该加强哪方面的活动组织（可多选）：
□A、为孤老、病残、特困等社会弱势人群提供人道救助活动
□B、积极利用社区资源，在社区居民中开展健康知识、保健知识、救助技能等知识讲座
□C、宣传红十字运动基本知识
□D、组织开展报灾、救灾、救助工作
□E、其它_______
32、您对待“红十字关爱进社区”活动的态度是：
□A、非常支持，认为是件好事 □B、无所谓，不关心 □C、不支持，认为没必要
注：
[①]赵魏、齐绩：《中国城市社区非营利组织面临的问题与发展趋势》，《社会主义研究》，2004年第4期。
[②]郝如一：《募捐与诚信》，http://www.hszyj.net/article.asp?articleid=182
[③]A市B区：《全国社区红十字服务示范市（区）申报表》。
[④]陈漭：《非营利组织战略管理问题研究》，黑龙江人民出版社2003年版，第103页。
[⑤]清华大学：《红十字会个案研究报告》。
[⑥]资料来源：王名、刘国翰、何建宇：《中国社团改革》，社会科学文献出版社2002年版，第165页。
[⑦]资料来源：清华大学：《红十字会个案研究报告》。
[⑧]赵黎青：《非营利组织与中国的发展》，香港社会科学出版社2001年版，第208页。
[⑨]郝如一：《打造品牌》，http://www.hszyj.net/article.asp?articleid=17
[⑩]王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社2002年版，第83页。
[11]清华大学：《红十字会个案研究报告》。
[12]卜万红：《论我国社区服务的转型》，《学术交流》，2004年第1期。
[13]唐忠新：《迈向和谐社会的社区服务》，中国社会出版社2005年版，第25页。
[14]唐忠新：《社区服务思路与方法》，机械工业出版社2003年版，第36页。
[15]于燕燕：《社区自治与政府职能转变》，中国社会出版社2005年版，第150页。
[16]资料来源：黄浩明：《非营利组织战略管理》，中国人民大学出版社2003年版，第120页。
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