红十字运动研究中心

王慧敏

 

摘要：红十字会参与新型农村合作医疗可以弥补政府补助不足，改善贫困农民的生活状况，缓解社会矛盾，促进社会的和谐发展。本文重点阐述了中国红十字会参与新型农村合作医疗的意义和现状，并展望未来，提出红十字会在参与过程中要进一步健全农村红十字会组织及必需完善救助规则、保障制度等想法。

关键词：红十字会  新农村建设  合作医疗  医疗救助

 

　　参与新型农村合作医疗是红十字会拓宽社会救助领域的重要方面，对改善贫困农民的生活状况，缓解社会矛盾，促进社会的和谐发展具有不可低估的意义。本文就中国红十字会参与新农合的意义、现状及其未来发展进行探索，以弥补相关研究的不足。

 

　　在大力倡导建设社会主义新农村的今天，农民看不起病已不再是个体的生存问题，而成为群体的生存风险。农民因缺乏社会保障而“因病致贫、因病返贫、贫病交加”，是中国新农村建设的一大阻力，也是一个严重的社会问题。这迫切需要一个社会互助性的制度来解决农民“看病难”、“看病贵”等问题。

　　2002年10月，党中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出建立新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。截止到2006年底，全国已有1451个县开展了新农合试点，占全国县(市、区)总数的50.7%；参合农民逐年增加，已达4.1亿人，占全国农业人口数的47.2%；受益面逐步扩大，补偿农民4.7亿人次；补偿金额逐年增长，累计补偿243.9亿元[①]。开展试点工作的地区，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有所提高，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解。

　　2003年全国开展“新农合”试点以来，山东省红十字会参与了该省的试点工作。2005年5月，中国红十字会总会在对山东省红十字会参与新农合试点工作进行调研后，向国务院作了专题报告，积极申请红十字会参与实施新型农村合作医疗和医疗救助工作。2005年9月8日国务院办公厅发函（国办函〔2005〕81号），同意增补中国红十字会总会为国务院新型农村合作医疗部际联席会议成员单位，增补中国红十字会总会常务副会长江亦曼为国务院新型农村合作医疗部际联席会议成员，并明确“红十字会总会的职责：参与对农村贫困人口的医疗救助工作，支持新型农村合作医疗制度的建立与完善”。2006年第一批试点县“共筹集资金1958万元，开展医疗救助惠及5万余人，取得很好的实效；2007年总会确定30个省和新疆生产建设兵团的46个县（市、区）为第二批新农合试点县。截至目前，有25个试点县共筹集资金636余万元，物资价值32余万元。为贫困农民提供参合费150余万元，开展医疗救助投入232万元，收益人口达7万余人”。[②]红十字会深入农村参与新型农村合作医疗和医疗救助，是改善最易受损害群体状况的切入点。像对于资金供给不足，农村医疗服务资源匮乏，医疗服务水平低等问题，红十字会的参与会有很大的帮助，其特殊意义越来越凸显。

 

　　党的十六届六中全会提出全面建设社会主义和谐社会的战略目标。构建和谐社会呼唤红十字事业的大发展。红十字会倡导“人道、博爱、奉献”精神，中国红十字会百年来的发展历史是最好的证明。百年来，中国红十字会切实履行人道主义救助职责，积极募集资金和物资，在备灾救灾、群众救护、社会救助、社区服务与推进无偿献血和捐献造血干细胞等方面做了大量卓有成效的工作，成为促进社会和谐的一支重要力量。红十字会参与新型农村合作医疗和医疗救助，其社会效应是显而易见的：

　　其一，红十字会参与新型农村合作医疗可以缓解社会矛盾，维护社会稳定。

　　党的十六届四中全会提出，构建社会主义和谐社会是坚持以人为本、落实科学发展观、全面建设小康社会的重大任务。弱势群体状况是检验文明程度的试金石，救助社会最易受损害的弱势群体，是构建社会主义和谐社会的重要举措。在广大农村，许多农民“小病拖、大病扛、病危才往医院送”，因病致贫、因病返贫的现象突出。“我国有9亿农民，由于经济的原因，至今有50％的农民看不起病。据卫生部公布的数据，目前有48.9％的群众应就诊而未就诊，有近30％的病人应住院而未住院，有近80％的农村人口没有任何医疗保障。疾病已经成为中国乡村农民陷入贫困的最重要原因之一”。[③]这不仅严重威胁着农民健康，也严重影响了农村经济发展和社会稳定，制约农民脱贫致富奔小康。红十字会通过社会募捐，让有经济能力富有爱心的企业、个人帮助解决贫困人口、弱势群体的健康问题，可以调节不同群体、不同阶层之间的利益关系，改善贫困农民生活状况，缓解社会矛盾。

　　其二，红十字会参与新型农村合作医疗可以弥补政府救助的不足。

　　新型农村合作医疗是我国农民自己在长期实践中总结创造出来的互助共济的医疗保障制度，符合中国国情，符合农民愿望，是全面推进社会主义新农村建设的一项惠民工程。2005年中央财政安排38亿元，主要用于农村卫生，国家发改委会同卫生部安排23亿元用于乡村卫生院建设，2006年继续安排30亿员国债资金支持中西部乡镇卫生院建设，“但这只是杯水车薪”。[④] “保障困难群体的基本生活权益是政府的责任，但完全依靠政府包办既无法实现，也办不好，更不符合‘小政府，大社会’的改革要求”。[⑤]红十字会这种社会组织不同于政府，它能起到政府起不到、政府不能起的作用。为减轻农民医疗负担，保障农民的身体健康，改善农村基础医疗条件，缓解农民因病致贫、因病返贫的问题，红十字会发挥募捐救助和宣传培训职能，组织社会募捐，建立红十字会农村医疗救助金，缓解了医疗救助资金的不足。通过帮助特困农民加入“新农合”制度、积极参加大病医疗救助活动，使政府“新农合”制度向特困大病农民延伸，对提高农村“新农合”制度的参合率提供了有力保障，更让特困农民感受到温暖，给予了他们心理上的安慰。

　　其三，可以提高红十字会的社会地位，促进红十字事业的发展。

目前，红十字会主要宣传手段有新闻宣传、网络宣传、广告宣传、会议宣传、慰问宣传、演讲宣传、文艺宣传、征文宣传、赠品宣传、应急宣传等[⑥]。由于经济水平落后，传媒不发达，这些宣传在广大农村尤其是贫困地区中的影响力很小。通过参与“新农合”，红十字会这一组织越来越深入人心，使更多农民认识到红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，弘扬“人道、博爱、奉献”精神，让农民在接受别人帮助的同时也可以尽可能的发挥自己的力量去帮助别人，如献血捐髓等。广东省中山市港口镇民主村农民区永祥“积极参加无偿献血，荣获了‘全国无偿献血金奖’、‘中山市红十字银质奖章’、‘中山市无偿献血宣传大使’等光荣称号”；[⑦]陶卫文是张家港的一位普通农民，“也是苏州市首位农民捐髓者。8月17日，陶卫文为苏大附一院一位垂危的白血病患者无偿捐出了120毫升造血干细胞”。[⑧]农民献血捐髓热情高涨，提高了红十字会的社会地位，促进了红十字事业的发展。

 

　　红十字会“宽泛救助理念，拓宽筹资渠道，开展募捐、与医疗机构合作、药品医疗器械赞助、为贫困农民优惠诊疗以及乡村医生培训等多种形式参与新型农村合作医疗救助活动”。[⑨]  红十字会参与新型农村合作形式多种多样，其中以下几个方面是主要的：

　　一是组织社会募捐，建立红十字会农村医疗救助金。

　　中央财政对参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元给予补助，2006虽然提高到20元[⑩]，但政府的补助数目不大，不能从根本上解决合作医疗筹资问题。“新农合”以大病为保障对象，一般只有住院治疗费用才能纳入补偿范围，而且“合作医疗规定的报销范围狭窄，如：白血病、癌症的化疗使用的药品、血液制品、大型医疗设备检查费用都不属于报销范围”[11]，主要医疗费用还必须由患者承担，“经对若干地区实施方案的测算，参保人可获得的大病补贴最多只能达到30%左右”，[12]这种补贴水平根本解决不了贫困农民的实际问题。红十字会通过募集社会资金为参保特困农民提供大病医疗费经“新农合”医疗补偿报销后仍超出自负范围的医疗救助；为未列入政府医疗救助范围的困难群众提供参合费用；为改善农村医疗条件提供帮助。

　　2006年中国红十字总会向参与中国农村合作医疗和医疗救助的40个试点县下拨2460万元款物，各试点省、市、县募集2810.9万元，开展陪诊、义诊、体检、减免手术费等医疗救助活动，救助贫困农民2.82万人，受益人数达30.26万人。[13]为积极协助政府建立和完善农村合作医疗体系，改善贫困地区农村的医疗卫生条件，“中国红十字基金会开展了以农村重大疾病救治和预防、改善农村医疗条件、培训农村医护人员为主要内容的‘红十字天使计划’，启动了救治白血病儿童的‘红十字小天使计划’，设立了为西部贫困地区援建博爱卫生院的‘京华天使基金’”。[14]

　　在中国红十字总会积极开展工作的同时，各试点省、市、县红十字会结合本地实际，开展多种富有特色的救助工作，使更多的贫困参合农民受益。部分试点省、市、县红十字会参与“新农合”以来开展活动情况如下表[15]：

 

红十字会参与“新农合”部分试点单位开展活动情况表

组织者	活动内容
安徽省红十字会和试点县红十字会	以“关爱农民，关注健康”为主题，开展大型义诊活动，诊治群众2500人次，为72名参保农民进行免费体检，发放了价值39.9万元的各类药品。
浙江省桐庐县红十字会	组建3支医疗队，深入偏远山区，提供健康援助，为150户困难家庭发放“免费医疗凭证”。
内蒙古科右中旗红十字会	积极筹备资金，建立旗红十字博爱救助站，为广大农牧民提供免费医疗服务，已救助2700多人，救助金额达10余万元。
河南省武陟县红十字会	开展丰富多彩的宣传活动和卫生救护培训、防灾避险及健康知识培训，提高农民健康知识和防灾避险的能力。
新疆富蕴县红十字会	开展丰富多彩的宣传活动和卫生救护培训、防灾避险及健康知识培训，提高农民健康知识和防灾避险的能力。
广西红十字会	发挥博爱卫生站作用，为参合农民解决看病难问题，共接诊2055人次，免费义诊298人。
贵州省花溪区红十字会	为试点县募集救助资金10余万元，帮助8520人参合，医疗救助62人。

 

　　二是对乡村医生再培训，建立博爱卫生站，改善农村医疗条件。

听诊器、血压计、体温表，是许多乡镇卫生院的老三件。医生的医疗技术水平太低，严重的病，乡村卫生院诊断不出来，误诊误治现象时有发生，使一些患者失去了最好的治疗机会。为加强对在职的乡村医生培训，2005年国务院签署发布《乡村医生从业管理条例》，要求乡村医生至少每两年接受一次培训，参加一次考核。但从目前乡村医生培训的方式和渠道看，主要是县级卫生部门组织的培训，而这类培训一般都是收费式、强制性的，虽然很多医生都觉得自己的医术需要提高，希望参加，但由于经济困难，很难投入资金和时间学习。

　　2006年，中国红十字基金会联合中国乡村医生培训中心等国家级医疗培训机构及关心中国农民医疗卫生条件改善的企业共同推出“万名乡村医生培训计划”，目标是：在三年到五年的时间内，以公益筹资的方式，免费培训1万名乡村医生，以实际行动帮助贫困地区的乡村医生提高医疗防疫水平，改善农民的医疗卫生条件，促进新型农村合作医疗体系的建设。“飞利浦电子中国集团率先捐资200万元人民币，设立‘飞利浦爱心基金’，支持‘乡村医生培训计划’的实施和乡村医疗建设”。[16]目前，北京和重庆已举办两期乡村医生培训班，共221名乡村医生接受培训。2007年5月30日，“‘万名乡村医生培训计划’第三期培训项目，在山西太原拉开帷幕”。[17]2007年8月22日“由中国红十字基金会和国寿慈善基金会联合发起的‘健康新村工程’启动，中国人寿保险股份有限公司所属国寿慈善基金会捐款1000万元，用于在贫困地区建设100所农村博爱卫生站，培训200名乡村医生，资助开展医疗救助与新农合结合的课题研究”。[18]

　　三是在农村开展宣传教育及培训，对农民进行健康知识的宣传普及和初级卫生救护、防灾避险知识培训。

　　在农村，真正需要优先关注的、与广大农民基本健康关系更为密切的是常见病和多发病，很多疾病都是由于农民缺乏基本健康知识和健康的生活方式所致，所以对农民宣传健康卫生知识，改变以往不良的卫生习惯，改善其卫生环境尤为重要。自然灾害日益频繁，火灾、工伤事故频发，造成人员伤亡和经济损失，防灾避险知识培训可以让农民防患于未然，而卫生救护培训可以使更多的农民掌握现场自救互救的技能，降低突发事件和灾难发生时的伤残率，提高自我防御能力，更好的保护生命，提高生存质量。“经初级救护培训的红十字会员叶霖荣、艾文旺运用掌握的心肺复苏技能，成功救活被电击伤的村民叶金洲兄弟”[19]，就是很好的例子。

 

　　中国红十字会参与新型农村合作医疗的职责是参与对农村贫困人口的医疗救助工作，支持“新农合”制度的建立与完善，但工作刚起步，有许多值得改进之处。

　　首先，健全农村红十字会组织，完善红十字会网络，为红十字会参与“新农合”提供保证。

　　要推动红十字会参与“新农合”的开展，首先要抓基层、打基础，狠抓红十字会基层组织建设。建立农村红十字会组织能使红十字会的募捐救助渠道更加顺畅，使救助活动更加有效的落实。从1993年《中华人民共和国红十字会法》颁布实施以来，红十字会组织在全国城镇迅猛发展，红十字法律法规及政策措施更加完善。例如，山东省“济宁市乡镇红十字会的建会率达到了100%，行政村（居）红十字会的建会率达到了60%，发展农村会员8万多人，初步形成了县乡村三级红十字会组织网络”。[20]然而，在取得成绩的同时，仍然有许多农村红十字会的发展相对滞后，如湖南省新化县是一个拥有130万人口的国家级贫困大县，全县有基层红十字会21个，会员1640人，“但基层红十字会无专职人员，全县乡镇红十字会建会率60%，村红十字组织建会率为零”。[21]这种情况是相当普遍的，亟待改观。

　　其次，积极开展红十字会工作，扩大红十字会在农村的影响。

　　在农村，尤其是基层红十字会工作开展得不是很好的地区，红十字会在农村的影响还不是很大，许多农民还没有充分认识和体会到红十字会的“人道、博爱、奉献”精神。要推动红十字会参与“新农合”的开展，就必需在农村开展丰富多采的活动，让农民知道红十字会是一个“救死扶伤、扶危济困、敬老助残、助人为乐”的社会组织。如“福建省红十字会专门安排省红十字心理援助中心的专家举办心理健康知识讲座并开展现场心理咨询，有针对性地解决农民朋友普遍存在的心理困惑”[22]；浙江省红十字会为贫病农民送医送药，舟山70多岁的陈阿婆拿着医疗队为她精心配好地免费药乐呵呵地说：“阿拉，介大年纪还是第一次，红十字会好”。[23]只有让农民认识到红十字精神，红十字会才能更好地参与“新农合”，充分发挥其作用。

　　再次，深入调研，完善救助程序。

　　为了更好的参与“新农合”，红十字会要积极开展多层次、多元化的募捐活动，继续扩大试点覆盖面，完善救助规则，制定出科学合理的救助程序；规范资金管理，制订出严格的资金管理制度，由专门的合作医疗监督委员会负责监督使用，定期公布助医对象名单、基本情况和受助金额，并接受各级审计部门的专项审计，保证基金高效透明。

　　红十字会参与“新农合”，不仅给新型农村合作医疗注入“新鲜血液”，而且在为建设社会主义新农村和构建和谐社会作出新贡献的同时，扩大了红十字会的影响力，也有助于农村红十字组织的建设与发展。

（作者系苏州大学社会学院硕士研究生）

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