红十字运动研究中心

 

2008年国际红十字运动新动向

池子华  邓通

 

   “天有不测风云，人有旦夕祸福”。2008年是一个多灾多难之年。一方面，洪水、地震、飓风等自然灾害依然频仍；另一方面，粮食危机、石油危机、金融危机、恐怖主义等社会公共危机波及全球。在天灾人祸的双重打击下，世界人道局势更加严峻。面对这些挑战，国际红十字组织勇挑重担，在人道救援的历史上留下了浓墨重彩的一笔。

    回顾2008年国际红十字救援活动，至少以下几点值得我们关注。

 

一、救援合作：由内部向外部拓展

 

    国际红十字运动不仅包括ICRC和IFRC两大国际红十字组织的活动，而且包括186个各国红十字会和红新月会红十字活动。一直以来由于种种原因红十字与外部联系甚少，这给红十字运动的开展带来很多障碍，在日益加强内部兄弟红会之间合作的同时，红十字也在探索与各国政府、联合国、NGO等的合作。

    2007年11月26日至30日，第30届红十字和红新月国际大会在日内瓦国际会议中心召开，“携手为人道”是本届大会的主题。[①]

    2008年5月在红十字日来临之际，红十字会与红新月会国际联合会主席胡安•曼努埃尔•苏亚雷斯•德尔•托罗，与红十字国际委员会主席雅各布•克伦贝格尔，发表联合声明，重申“携手为人道”的承诺。[②]

    在红十字日后的第4天，我国四川省汶川发生了8.0级特大地震，造成巨大的生命和财产损失。地震发生后，国际红十字组织紧急行动起来，以各种方式支持中国红十字会的抗震救灾工作。

    IFRC在赈灾过程中，先后为灾区召集了10万顶帐篷和三个ERU应急队，为绵竹市3个镇的数万灾民提供了水和公共卫生服务。截止7月底，IFRC已向国际社会募集了9676万瑞郎。[③]各国红会也慷慨解囊，美国红会1000万美元，挪威红会100万美元，土耳其红新月会51万美元，日本红会2000万日元（约合130万人民币），西班牙红会3万欧元，泰国红会10万美元，巴基斯坦红新月会5万美元及柬埔寨红会1万美元等。[④]为了协调各国红十字参与灾后重建工作，7月17日，中国红十字总会和IFRC在陕西西安召开了地震灾后重建工作国际会议。[⑤]这充分体现红十字内部的良好合作。

    与此同时，IFRC还积极与各国政府合作，通过红十字会与红新月会国际联合会为地震灾区捐款的国家包括：欧盟200万欧元，德国政府通过德国红十字会捐150万欧元，爱尔兰政府100万欧元，日本政府通过日本红十字会捐170万美元，澳大利亚政府100万澳元，美国政府50万美元，新西兰政府通过新西兰红十字会捐50万美元，新加坡政府20万美元，阿联酋红新月会2万美元。

    此外，一些NGO组织，如粮食规划署还通过红十字会与红新月会国际联合会捐赠了价值58万元的方便面。[⑥]

    由此可见此次地震，红十字国际委员会不仅加强了内部协作，而且扩大了外部合作的空间，“携手为人道”的承诺得到了有力的体现。

 

二、救援方式：“输血”的同时注重“造血”

  

    2008年，国际粮食价格大幅攀升。联合国粮农组织的统计数据显示，全球粮食价格2006年上涨了12%，2007年上涨了24%，2008年前8个月涨幅超过50%。[⑦]高涨的粮价使一些贫困国家面临饥饿威胁，并导致社会动荡，特别是撒哈拉以南非洲各国前景堪忧。喀麦隆、布基纳法索、塞内加尔、科特迪瓦等多国相继发生“粮食骚乱”，造成人员伤亡。[⑧]

    面对2008年全球的粮食危机及其消极影响，红十字国际委员会主席雅各布•克伦贝格尔表示，红十字国际委员会将对受粮食价格上涨与武装冲突双重危害影响最为严重的人们提供更多的粮食以及其它救济物资。但在援助方式上，逐步改变过去单纯发放食品的做法，而探索援助的长效机制。

    红十字会与红新月会国际联合会4月10日宣布，将启动一项为期５年的粮食安全计划，帮助15个非洲国家的大约50万个贫困家庭解决粮食问题。

    国际联合会计划筹集4350万美元，向225万非洲贫民提供援助，包括帮助他们从事可持续的农业生产、提供小额贷款、建设小型灌溉项目和建立以社区为基础的粮食安全监督系统等。为保证效率，这些粮食安全项目将与现有的社区健康项目结合在一起进行。[⑨]

    7月，国际联合会新任秘书长贝克莱•格莱塔呼吁发达国家为对抗饥饿的长期行动提供资金：“我敦促八国集团通过支持基于社区的长期粮食安全计划来避免粮食危机进一步发展升级，这样一来，无论在物价还是燃油价格上涨或下跌之时，人们都能有足够的食物。”[⑩]

    7月20日，红十字国际委员会完成了一项重要的援助行动，为达尔富尔北部的边远村庄哈斯卡尼塔的1100个家庭发放了种子和工具。该行动旨在帮助流离失所的家庭和收留他们的家庭重获生计并加强他们应对艰苦条件的能力，从而防止更多的人流离失所。大约4万生活在达尔富尔边远的家庭获得了发放的物品。每个家庭都领到了种子、工具以及“保护种子配额”﹙即家庭在种地之外自身消耗的粮食配额﹚。同时，红十字国际委员会还与苏丹的动物健康部合作为超过55万头骆驼和牛羊进行了5种主要疾病的疫苗接种。牲畜是达尔富尔边远地区大多数游牧家庭的主要生活来源。[11]

    这些行动表明，救援方式在“输血”的同时，更加注重“造血”机制的建构与完善。

 

三、救援机制：由灾时救援向灾前预警倾斜

  

    很多灾难的发生是有先兆的，与其临灾赈济，不如未雨绸缪，在灾难发生前开始行动。红十字会与红新月会国际联合会1月公布了2008年和2009年的工作方案及募捐呼吁，正体现了这一点。呼吁要求2008年至2009年两年中，联合会每年需要2.92亿美元的资金，用于区域和全球援助，总共需要近6亿美元。

    近来来，气候变化导致自然灾害增多，全球水供应、粮食生产及公共健康都受到威胁。为应对这些新的挑战，人道救援机制更加重视灾害预防，而不仅仅是在灾后做出回应。

    联合会2008年至2009年的工作方案和预算充分体现了对于“防患于未然”的重视。健康和护理及灾害管理两方面占预算的75%；联合会的工作方向将主要放在提高社区克服风险能力上面。[12]

    国际联合会秘书长贝克莱•格莱塔表示：“早预警，早行动节约了不少开支，而且能更有效地使用捐款。”据估计，在预防方面花费1美元就相当于在灾难救援中节约了4美元。2008年在莫桑比克洪灾中的低死亡人数就是“早预警，早行动”计划富有成效的有力佐证之一。[13]

 

四、救援预算：日常救援与突发事件救援紧密结合

 

    国际红十字运动区域辽阔，内容广泛。1月红十字国际委员会发布了年度资金需求，请求捐助方提供超过10亿瑞士法郎（约合9亿美元）的捐款以支持其2008年在大约80个国家开展的人道工作。

    预算包括约9.3亿瑞士法郎的一线行动最初预算，以及为日内瓦总部的支持工作提供的约1.6亿瑞士法郎。这一预算比2007年的最初资金需求高出8900万瑞士法郎，也是红十字国际委员会有史以来最高的一线预算。[14]排在预算前十位的国家为：伊拉克1.73亿瑞士法郎，苏丹1.64亿瑞士法郎，以色列及被占和自治领土6820万瑞士法郎，阿富汗6030万瑞士法郎，刚果3710万瑞士法郎，哥伦比亚3420万瑞士法郎，索马里3020万瑞士法郎，乍得2790万瑞士法郎，斯里兰卡2670万瑞士法郎，乌干达2320万瑞士法郎。[15]伊拉克首次超过苏丹，成为红十字最大的人道救援对象，2008年预计花费超过1亿瑞士法郎，是2007年最初预算的两倍。其他主要的救援行动包括在苏丹和阿富汗的行动。

    但计划赶不上变化，一些突发事件还是频繁爆发，所以为了保证救援的及时有效，红十字国际委员会在2008年最初总体一线预算高达9.33亿瑞士法郎基础上，又追加了13项总计达1.43亿瑞士法郎的额外预算，用于阿富汗、刚果民主共和国、格鲁吉亚、肯尼亚（内罗毕地区代表处）、缅甸、巴基斯坦、菲律宾、俄罗斯联邦（莫斯科地区代表处）、萨赫勒地区、塞内加尔（达喀尔地区代表处）、索马里、苏丹、也门和津巴布韦（哈拉雷地区代表处）。[16]

    其中以俄格冲突最引人注目。8月8日，俄罗斯与格鲁吉亚爆发军事冲突，酿成新的人道灾难。在短短的5天内，俄军有74人阵亡，171人受伤，19人失踪，格鲁吉亚军队的伤亡人数接近4000人。[17]根据红十字国际委员会的评估显示格鲁吉亚有大约8万人流离失所。这一数字包括来自南奥塞梯、哥里和格鲁吉亚西部村庄的格鲁吉亚人。红十字国际委员会迅速开展了援助流离失所者的行动。[18]

    自爆发冲突以来，红十字国际委员会已经帮助270多人与其在第比利斯、哥里和茨欣瓦利的亲人团聚；为13.5万人运送了食品并提供其他援助。法国红十字会提供了塑料桶和防水油布；意大利红十字会为哥里地区和第比利斯集体避难中心的流离失所者提供了超过27万份饭菜；科威特红新月会提供了婴儿食品、床、毯子和被单；拉脱维亚红十字会为格鲁吉亚红十字会的救援行动提供经济援助；挪威红十字会提供了流动医院和专业技术人员；瑞士红十字会提供了8500多张床垫；土耳其红新月会提供了食品包、床垫和厨具。[19]

 

五、2009年展望

 

    从以上几点回顾可见，国际红十字运动在2009年及以后的行动中，在救援预算上，面对日益频发的灾难和日益严重的人道危机，将进一步增加和追加预算数额；在救援方式上，将进一步改变过去单一的援助方式，而注重“输血”与“造血”并重，提高灾民的自力更生能力；在救援理念上，将进一步改变以往只重视灾后救助，而忽视灾前预警的做法，更加重视灾前的预防；在救援合作上，国际红十字运动在加强内部联系和各国红十字会、红新月会的建设的同时，将更加注重与各个层面更好地协同合作，包括与各国政府、捐助者、人道机构、私营部门及个人合作。

    2009年是索尔弗利诺之战150周年，国际联合会成立90周年，批准日内瓦四公约60周年。红十字国际委员会和红十字会与红新月会联合会以及各国红十字会、红新月会将会以此为平台，加大人道主义的宣传，开展丰富多彩的活动，从而扩大红十字运动的国际影响力，在广度和深度上推进红十字事业的进一步发展。

（作者单位：苏州大学社会学院）

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