第三章 早预警，早行动：跨越各个时间段
在不断增长的风险和不确定因素面前，有效的早行动变得比以往更重要了。在灾前提前采取早行动是最有效的，不仅是在灾难发生后做出迅速反应，而是能够提前几小时、几天、几个月、几年甚至几十年预见灾难，从而减少许多灾难的风险。以各个时间段上的早预警为基础采取切合实际的早行动，的确可以减少风险、挽救生命。
早预警的范围越来越大，在各个时间段上采取行动便成为可能。依据目前我们已了解的情况，早预警让我们能更好地认识到什么风险即将出现，哪些情况可能会发生。这让我们比以前更有效地预见许多威胁。在最短的时间尺度上，对一场迫在眉睫的暴风雨的预警可以帮助我们在灾难来临之前疏散人群。在中级的时间尺度上，一则关于厄尔尼诺现象的季节预报会警告我们即将来临的暴风雨季节会异常严峻，或者一场持续的干旱将带来粮食匮乏。在最长的时间尺度上，对未来气候变化的设想，以及其它如城市化、环境恶化及人口增长等趋势，都为即将出现的危险鸣响了警笛。
尽管如此，如果没有早行动，任何早预警都是无效的。许多例子都阐明了对危险灾难的可靠预报不足以避免灾难发生，不论是那些突发性的灾难，如发生在美国的卡特里娜飓风，还是那些非突发性的灾难，如津巴布韦的粮食危机。
在最短的时间尺度上，早行动的一个主要例子就是疏散，把人们和财产从受到威胁的地区转移出来。但是在有些情况下，比如纳尔吉斯风暴，疏散就无法解决问题，不只是因为地形复杂和波及范围广，还因为缺乏疏散后勤以及当地基础设施。这就要求我们提前更长的时间采取行动。再过几年或者甚至几十年，减灾行动方案也许会包括调整发展计划，建立、提高并推行土地分区、建筑规范及基础设施标准，并且与当地社区密切合作，来评估并着手处理他们所面临的危险。
通过早行动减灾可以体现在不同的层面上。在最基础的层面上，一个家庭可以在洪水即将来临的时候把食物储存在较高的地方，或者再提前一些，把房子建在高处。更长远一些看，国际社会可以调整财政机制，在灾难来临之前为减灾救灾提供资金，动员更多的资金来应对因气候变化而带来的越来越多的危险。比如说，政府可以审查土地使用计划，建立更有力的建筑规范来降低危险或促进有效的准备和应对。人道主义组织可以在灾难之前动员资源来减轻其影响，并支持当地力量进行减灾。
面对危险及其影响的主要发展趋势，基于过去经验的减灾备灾已经远远不够了。在孟加拉，许多社区报告洪水似乎比30年前来的更加迅猛。在一个村子里，一道平时一跃就可以跨过的小沟渠在洪水来临时变成了一个巨大的障碍。而这个平时不怎么起眼的小沟渠上的一座简单的竹桥此时却能挽救生命。这座桥得以建造仅仅是因为人们意识到现在和将来的洪水可能会比以往来得更快更猛烈，而正是由CARE（国际人道援助组织）支持的社区磋商会让村民们有了这样的认识。
同样，在重新设计一条沿海公路的时候，仅在过去经验的基础上进行设计、管理和维护已经不够了。土地使用规划及相关法规、建筑规范、基础设施标准以及社区发展项目都对减灾有帮助，即便是在现在的气候状况下也是如此。不过，如果他们能够把现在和将来的气候极端情况及变化结合到一起，它们将会变得更为有效、更持久。
早行动首先要求对基线危险和易受损性有很好的认识。全球数据库，如国际灾害数据库（CRED’s EM-DAT）和慕尼黑再保险集团自然灾害数据库（MunichRe’s NatCat），以及一些分析，例如针对自然灾害热点的分析，都能揭示过去灾害和易受损性的典型形式，准确定位高危地区，帮助我们找到减灾工作的重点。在局部范围内，风险的基本形式会展现出更多更为多变的特性，在很小的地区范围内风险变化多样。有效的风险地图可以标示出受威胁的人和资产，是指导计划和行动的有力工具。
我们知道气候在改变，但是我们还无法预知具体在哪些地方会有哪些极端的变化——连科学家们也不知道。在有些情况下，趋势的发展方向也许会比较清楚：酷热会带来更大的威胁，降雨量会更加多变，暴风雨可能会更猛烈。“定期的”天气预报和水文模型的确可以为某种提前几小时或几天的具体应对提供更为准确的信息。甚至一些极为反常的天气也能通过定期天气预报系统被预测到。
所有时间段上的早预警都存在被进一步利用的空间，这是显而易见的，但是它们的有效性要完全依赖具体的环境：不同时间段上的科学信息的质量、要应对的风险的类型、当地的行动能力，还要考虑其它一些重要因素。
许多科学机构被委任为发展计划和项目提供信息，他们也非常愿意为人道主义组织提供新预报和工具。实际上，许多早预警产品对于非专业人士来说几乎是难以理解的。它们通常过于专业，有时还具有很多不确定因素。科学提供者无法为他们的信息终端用户做出解释，但他们也不能期望终端用户们自己应用这些“初级”科学产品，并从中受益。相反的，信息的提供者和使用者之间需要一个持续的对话，只有这样双方才能了解信息的用途和局限。
许多人道主义组织正在倡导并投资于减灾，他们以一系列时间段上的新信息为依据，重审他们的备灾救灾机制：将新信息融入操作决策、重审应急计划、更新标准程序将更长时间段上的早预警融入其中。
按照传统，人们认为早预警发挥有效作用需要以下几点，首先，关于社区面临的危险以及早预警信息的其他用户的先验知识；第二，针对这些危险的技术监测和预警服务；第三，向受危险威胁的人群以易理解的形式传播警告的策略；最后，采取行动的知识和准备。现在有另外两个因素需要补充进来：对危险正在改变（以及何种新危险可能出现）的认识，另外更为重要的一点是，一种能够传播有关未来状况的新知识、并且能让人们理解并相信这种知识的途径。这需要与社区和当地机构进行长期对话。现在这种对话需要被那些在社区层面工作的人道主义组织纳入他们的工作范畴。目前的挑战是要扩大规模，突破试点社区，延伸到更广的范围。
人道主义组织的另外一个更普遍的挑战与筹资部门的挑战有关：为早行动筹集资金，包括长期减灾和灾前备灾，而不仅限于灾后救灾。
首先，常规发展资金应该给予减灾更多的关注。理想状态是减灾投资被纳入常规部门发展投资或者社区级的民生项目。第二，人道主义筹资应该从中得到一些启示。越来越多的灾难让人道主义部门的筹资工作越来越被动：筹到的每一美元都要用于不断增长的紧急人道救助。尽管这些部门经常因为完不成减灾筹资任务而受谴责，但面对不断增长的危险，他们最恰当的反应不应该是重新分配那些人道主义救助急需的资金，而是要为减灾做呼吁，通过常规发展投资渠道为减灾筹资。
人道主义捐赠者应该确保救灾的每一元钱都得到了充分的利用。这一点可以通过更充分地利用早预警服务于备灾和救灾方面的早行动来实现。这样的早行动确实需要人道主义筹资具有更大的弹性。早行动的基础是对将会发生的灾难的早预警，而不是有关已经发生的灾难的信息，这样的早行动可以挽救更多的生命和财产，并且能让救助行动更高效。
在所有的时间段上进行早预警，以此为基础采取切合实际的早行动是有效的。我们没有水晶球来预测未来何时何地到底有什么具体的灾难会发生，但是的确有许多事情是我们知道的。就像掷骰子一样：没有人知道某一数字何时会出现，但是每个数字总会有出现的一刻。面对全球预警和不断增长的易受损性，我们还知道骰子已经在转动了。通过预测形式，越来越多的早预警能够告诉我们单个事件的发展趋势和季节性危险。充分利用各种信息采取早行动，为战胜困难，成功预测即将出现的骰子提供了最大的希望。
紧急储备金（DREF）
国际联合会紧急储备金（DREF），可以为大规模救灾活动提供应急资金的启动金，同时也可为小范围的地方灾难救助及应急准备提供灵活、快速的资助。红十字会和红新月会可以申请资金用于准备应对即将发生的危机，不论是已预测到的与天气有关的危险，流行病的爆发，国内动乱，还是人口迁移。相关的费用包括：
■ 志愿者动员及配备，包括交通费、津贴、其它可见的费用
■ 启动社区早预警程序
■ 疏散受威胁人群
■ 准备避难场所
■ 防灾能力灾前评估
■ 启动并实施现有应急方案
■ 预先安置救灾物资、后勤及人力设施
■ 预备及预先安置人力及物资备用资源
■ 通讯（电信和媒体）
对DREF基金的使用已从2004年的470万瑞士法郎增长至2008年的1780万瑞士法郎。2007年和2008年资助的主要活动是天气相关灾难救助。在这里，国际联合会期望使用越来越多的DREF基金来支持早行动，让社区能够在灾难未发生时采取行动，以挽救生命及财产，减少伤害。
（来源：中国红十字会网站）
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