破解红十字会理顺管理体制之难题
在全国范围内理顺县级（含县级）以上红十字会管理体制，是中国红十字会近年来力推的一项工作。经过数年的不懈努力，已经取得阶段性成效。但回顾艰难的推进历程，确有一些值得总结和改进的方面，如在推动方式上过多地依赖领导人的个人影响力；依法设置、职能优先是机构设置最重要的原则，但对这些影响红十字会体制机制和机构设置的基础工作，如职能的科学界定、职能的法定化等研究不够。笔者作为一名熟悉机构编制管理业务，又了解红十字工作的人，想就进一步做好理顺红十字会管理体制工作谈谈个人见解。
一、阐明理顺管理体制的理由
理顺红十字会管理体制具体包括两层含义：一是让红十字会机构回归群团机关序列；二是使红十字会机构设置与所履行的职能及实际工作量相适应。因此，在提出理顺管理体制申请时，务必紧贴上述目标陈述理由、提供依据。
1. 突出法律依据。红十字会是国际性的人道组织，中国红十字会是国际红十字组织的重要成员。《日内瓦公约》和国际红十字运动章程规定了各国红十字会应遵循的原则。因此《中华人民共和国红十字会法》第四条规定：中国红十字会遵守宪法和法律，遵循国际红十字和红新月运动确立的原则，依照中国参加的日内瓦公约及其附加议定书和中国红十字会章程，独立自主地开展工作。各级红十字会的工作机构不应设置为政府机关，更不应以政府某个部门的处（科）室面向社会开展工作，否则，不仅有悖于红十字会的宗旨和原则，也不利于红十字会开展国际合作，发挥民间外交的独特优势。这一点，机构编制部门是普遍认同的，也就是说，理顺红十字会机构序列是容易得到支持的，这也是机构编制部门在机构改革中强调“政社分开”原则的体现。
2. 科学界定职能。职能是决定机构性质、机构规格、人员编制及内设机构的基本依据；但也正是职能配置上的缺陷在一定程度上制约了红十字会管理体制的理顺。目前，红十字会职能设置过于宽泛，虽然都符合红十字宗旨，但概念化、大而空的问题比较突出，在实践中缺乏法定性和操作性。因此，在提出申请时，必须努力克服这个缺陷，科学地界定和表述红十字会职能，分清哪些是法定的职能、哪些是独有的职能、哪些是新拓展的职能、哪些是日常工作职责、哪些是突发性工作任务。红十字组织的功能与作用，起源于战地救护，突显于灾时救援，但更多的应体现于常态救助，特别是日常工作职责，往往决定着机构规格和人员编制的多少，必须充分表述。
3. 强调地位作用。机构编制是最宝贵的执政资源，任何一级党委、政府都不会支持设立一个对本地经济社会发展无所作为的机构。必须充分阐述红十字会在围绕中心、服务大局，促进经济社会发展中的人道职责和独特作用。尤其要强调红十字会在那些政府不便出面、不宜出面的，如动员捐血、捐髓、捐遗体器官以及动员社会力量参与灾害救援等方面发挥的人道作用；红十字会通过募集与救助实现社会财富的“三次分配”，在帮助那些因个体原因，政府公共服务或社会保障体系覆盖不到或力所不及，处于社会最底层、最困难、最易受损害的特殊人群方面，作为最后一道“安全网”所发挥的重要补充作用；强调红十字会在民间外交中担当的特殊角色和发挥的独特作用，等等。
此外，还有一些个性化的理由，如上级要求、领导批示，本级红十字会机构状况、机构编制动态管理规范要求等等，都需要一一陈述清楚。
二、厘清管理体制理顺的要素
为确保红十字会管理体制真正得到“理顺”，红十字会干部需要恶补一下机构编制方面的知识，弄清管理体制理顺的一些标志性、关键性要素，并努力实现，从而为各级红十字会依法独立自主地开展工作建立良好的体制机制保障。
1. 机构设置与机构序列。机构独立设置并进入相应机关序列，是保障红十字会依法独立自主地开展工作的基础，中央编办《关于群团机关机构编制问题答复意见的函》（编综函字[2007]188号）明确，红十字会机构性质属于群众团体机关。这一点在实际工作中非常重要，一个进入相应机关序列的独立机构，在同级党委政府重要会议、重要活动中才会有一席之地，才有相应的话语权，才可以在这些重要场合宣传推介红十字工作，扩大红十字会社会影响。
2. 机构性质与中国特色。中央办公厅、国务院办公厅关于印发《21个群众团体机关机构改革意见》（中办发[2000]31号），中组部、人事部关于印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》（组通字[2006]28号）都明确红十字会机关列入参照《公务员法》管理范围。将红十字会机关纳入参照公务员管理范围是中国特色红十字事业的重要体现，也是政府对红十字事业最有效的支持。这样就可以保证各级红十字会更加专注于人道事业，而不必在募集款物中列支人力资源成本，进而使红十字会的社会公信度更高。当然，各国政府采取符合本国国情的方式支持、资助红十字事业发展也是一个国际惯例。
3. 机构级别与领导职级。中编办《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》（中编办发[1995]3号）明确社团机关一般不套用行政机关的级别，但作为过渡，可以明确其主要领导成员的职级待遇。在实际执行中，各地群团机关的领导都是有级别的，并与同级其它机关保持平行，有些地方还明确了群团机构的级别。因此，江苏省机构编制委员会《关于理顺县（市）区红十字会管理体制的通知》就明确了县（市）区红十字会机关领导参照同级其他群团机关领导级别配备。应该说，这个表述是到位的，但具体执行中，仍有少数地方存在理解上的偏差，就是主持红十字会机关工作的常务（专职）副会长是不是认定为“机关一把手（正职）”的问题，对此，只要弄清红十字组织与红十字会办事机关的区别也就不难理解了。当然，为了避免这种不必要的理解偏差，可以另行规定红十字会机关领导职位序列，如设置执行会长、执行副会长或执委主任、副主任等。
4. 人员编制与内设机构。关于编制类别问题，中央编办发[1995]3号文件同时明确，群团机关除工青妇使用行政编制外，其它社团可使用行政编制，也可使用参照公务员管理的事业编制，但无论什么类型的编制，都不影响其机构作为群团机关的性质。另一个问题就是人员编制数的核定，编制多少取决于职能和工作量，同时又决定着中层机构的设置，编制数过少则不可相应设置中层机构，这一点必须特别关注。
三、 选好理顺管理体制的路径
如何选择合适的路径有效推进红十字会管理体制的理顺工作，有一个理念和共识的问题。各级编办是按照国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》履职的，上级党委、政府和机构编制部门关于机构编制的决策属必办事项，而上级其它业务部门文件中提出的机构编制要求，则属于条条干预，依据《机构编制监督检查工作暂行规定》应予清理。因此，要把理顺红十字管理体制的客观要求与机构编制管理规范有机结合，在需要与可能之间找到最佳平衡点，在路径选择上，要以依法推进为主线，并积极争取行政支持。
1. 坚持舆论先行。宣传传播是红十字会的常态工作和基本功，理顺体制工作同样要舆论先行。要把红十字事业置于经济社会发展大背景下进行审视，大力宣传其在政治、经济、社会各层面的独特优势和职能作用，尤其是作为党委、政府推进民生保障、社会和谐的得力助手所履行的人道职责，扩大社会影响力。
2. 加强沟通交流。编办是各级编委的办事机构，为本地经济社会发展提供体制机制和机构编制保障是编制部门的职责，对于相关部门提出的每一项机构编制请示，编办都会认真调查研究，提出切合实际的方案供编委会讨论决策。因此，红十字会要主动与编办沟通情况，安排实地调研，提供第一手资料，特别是一些关键要素，要反复沟通形成共识。这个沟通磨合过程非常重要，因为编委会上的主导意见是编办提出来的。
3. 争取领导支持。依法争取同级党、政领导的支持，通过邀请人大、政协执法检查加大红十字会法执行力度，对推进红十字事业的发展十分重要。笔者在工作中接触过不少领导，当他们对红十字运动的历史起源、宗旨原则、独特的地位作用了解后，那种对红十字事业的崇敬是由心而生的，进而会更加主动地关注支持红十字工作。理顺红十字会管理体制更需要同级党委、政府领导，特别是主要负责同志的直接关注，在与编办初步达成共识后，向当地党政领导作一次专题汇报是十分必要的。
4. 注重细节技巧。细节决定成败，在推进过程中，还要注意一些细节安排，如汇报资料准备，汇报时机、方式、对象的选择，沟通技巧的把握，人脉资源的利用等都是值得注意的。这里还包括与原挂靠部门关系的协调，对现有红十字干部后顾之忧的关心等。另外，对人员编制、内设机构等也不能苛求一次到位，按照机构编制动态管理的要求，机构编制是可以随职责变化动态调整的。注意了这些细节技巧，对理顺体制工作不无裨益。
最后，要特别强调的是：重视各级红十字会机构的职能研究，无论是现阶段的推进理顺体制工作，还是体制理顺后的事业发展都是十分必要的，如果没有各级红十字会职能的科学化、法定化，即使在外部干预下理顺了体制、建立了机构，这样的机构也很难有更大的发展，甚至萎缩。建议中国红十字会总会进一步加强各级红十字会职能研究，科学界定总会与地方分会的职责关系，强化总会的行业管理职能，为地方分会更好地开展工作提供有力的法律保障和政策支持，努力推动中国红十字事业的更大发展。
（来源：中国红十字会报刊社 作者系江苏省南通市红十字会秘书长）
