【纪念世纪反法西斯战争70周年】
抗战时期慈善组织的制度构建
——以上海国际红十字会为例
崔龙健
“八·一三”淞沪抗战爆发后，上海社会各界纷纷成立救亡团体，开展抗日救亡活动，包括上海国际救济会、上海国际红十字会等由旅沪中外慈善人士共同发起的慈善组织，这些战时慈善组织为伤兵救护和难民救济事业作出了巨大贡献，是一支十分重要的人道主义力量。本文拟从社会组织制度理论的视角，以上海国际红十字会为例进行制度层面的考察，以为抗战时期成立的慈善组织研究作一些有益探索。
一、组织缘起及《大纲》制定
上海国际红十字会，是中国红十字会上海国际委员会的简称，该组织成立于1937年10月2日，结束于1939年3月31日，专门办理伤兵救护和难民救济事宜，并“向国内外劝募捐款为各善团之后盾”，是名副其实的战时慈善组织。
之所以组建上海国际红十字会这样一个红十字组织，是由当时战争环境和抗战救护形势决定的。1937年8月13日，日本继在华北挑起战祸，为阻止中国军队北上增援，并为达成速战速决军事目的，又在当时中国经济重心及首都门户的上海发动战争，史称“淞沪会战”，是抗战期间规模最大、最为惨烈的一次战役，双方相继投入百余万兵力，战斗持续达三个月，中国军队总计伤亡25万余人，几占投入总兵力的三分之一，伤亡惨重。上海民众亦遭池鱼之殃，据有关方面保守估算，约有10至15万平民在这场战争中失去生命，上百万人流离失所，沦为战争难民。仅战争爆发当天，就有超过6万人逃入公共租界和法租界避难，他们“大部分是农民和工人，离开了田舍和工厂，就无法生活；在租界又举目无亲，因冻馁而死的每天有一百多人。”然而，更多难民或扶老携幼奔租界而来，或在战火中等待援救出险，伤兵和难民迅速成为异常棘手的社会问题。
面对严峻的救援形势，尽管中国红十字会早在1936年初就开始谋划抗战救护事宜，但救护工作仍旧困难重重。“七七事变”发生后，中国红十字会联络上海市商会、地方协会等与救护有关团体，在上海市救护事业协进会基础上，重组“中国红十字会上海市救护委员会”，以红十字旗帜整合救护力量，除积极筹募捐款并购置大量医药用品之外，还着手编练救护人员。淞沪战事一打响，便在中德医院召集救护人员，编队出发前线救护，“从8月13日至20日，在短短的一周时间内，先后成立救护队6队，按照《中央救护大纲》加以缩编，每队队员56人。”此后又组织救护队4队、急救队12队，并征集救护汽车98辆，救护伤兵总计39000余人，另开办救护医院24所，特约公私医院16所，为伤兵、伤民提供医疗服务。但是，随着战线内移和扩大，救护任务变得更为繁重，有限的救护能力不敷应用，而且战场环境日趋恶劣，各救护队员常遭日机轰炸，生命安全受到严重威胁，“日机见悬有红十字会旗之车辆，即掷弹或用机关枪扫射”，其中第一救护队遭遇最为凄惨，该队于8月23日与多名日兵相遇，副队长苏克己及队员三人被夺去红十字臂章并遭强制跪地开枪击毙，被救出女护士陈秀芳送往中德医院后不治身亡，除队员王方赓等三人逃出外，其他队员下落不明。又受制于军部约束，中国红十字会对于救护工作保持缄默，没有及时向社会公布救护动态，“至因此引起各方之怀疑与责难”，此举不利于获取社会各界最大限度的支持，“这与‘一·二八’抗战救护中红十字会所需一呼可集情形不可以道里计。”
同时，难民救济情形也不乐观。据不完全统计，当时上海附近难民不下130万人，涌入租界者高达70万人。两租界当局及各慈善组织、同乡会见此情形，纷纷设立收容所予以收容。至9月23日，经公共租界工部局卫生处勘验的收容所就有121处，收容难民61,896人。租界作为难民最后的容身之处，势不能承受如此之大压力，尽管租界当局一开始就实行入口管制和宵禁，采用也纳也挡的办法，但人满为患时的疾病预防和治安管理等社会控制问题成为一道难题，“不久租界当局就表示了要有所限制的意向，例如，他们向红十字会中的我国人员发出通知，每天送到租界里的伤员不得超过5000人，还有其他种种麻烦的规定。”另一方面，“若以全沪各善团所收容之难民，奚止数十万人，不谋遣送，给养为难”，各组织遂又设法分批遣送难民回籍，但难民遣送工作十分困难，除难民人数多、交通工具缺乏，并受日机轰炸及扫射威胁，据上海市救济委员会报告：“八月一十二日，由沪开苏之汽车七辆，经南翔时，被敌机投弹轰炸，死伤难民五六十人；同月二十八日，难民集中南火车站，准备登车出发时，被敌机投弹轰炸，死伤四百余人；九月五日，在北新泾野鸡墩，有小火轮拖带拖船轮送难民至苏州、嘉兴一处，敌机以机枪扫射，死伤六七十人；同月十三日，仍在该处，由小火轮及民船遣送难民，又遭敌机轰炸，伤亡达四百余人。”而且各组织各自为战，工作效率不高。加上难民不断增加，及各组织自负经费，“每月需款数万元，以往经费，全恃临时劝募而来，时有枯竭之虞”，颇感难以维持，难民给养逐渐发生困难。
由此可见，淞沪会战进行不久，伤兵救护和难民救济已然陷入困境，参与此次抗战救护的旅沪中外慈善人士对此深感忧虑，为促使这两项工作在更大范围内更有效率地开展，纷纷向前中国红十字会会长颜惠庆建言，呼吁成立国际红十字委员会。颜惠庆为此积极奔走联络，在走访华洋义赈救灾总会总干事贝克等人之后，于9月18日在上海国际饭店主持召开筹备会议，决议推定颜惠庆、上海国际救济会常务委员兼救济组主任法籍神父饶家驹、公共租界工部局总办钟思及总董普兰德等16人组成一个执行委员会，负责具体筹备事宜。经数次会议研究，基本完成了组织架构和主要人事安排，并于10月6日正式向中国红十字会总会提出许可证申请，旋得总会同意和执行委员会通过，将该国际红十字委员会定名为中国红十字会上海国际委员会，分设办事处于静安寺路国际饭店及河南路505号华洋义赈救灾总会。
因受制于战时环境和救护工作需要，上海国际红十字会的筹备期并不算长，其中最为重要的内容就是组织章程的制定。按照执行委员会9月24日在冯炳南府邸会议决议，章程主要由颜惠庆组织起草，颜惠庆对此十分重视，经与胞弟中国红十字会总会总医院院长颜福庆探讨、商谈，旋于28日召开章程草拟会议，拟就了一份章程草案提交执行委员会审议，随于10月2日在执行委员会总务会议上表决通过。在此期间，颜惠庆还专门写了一篇关于该章程草案的评论。12日又召开联席会议，通过章程正式文本，11月23日进行了修正，最后形成《中国红十字会上海国际委员会组织大纲》（以下简称《大纲》）。
二、《大纲》形成的制度基础
《组织大纲》，即上海国际红十字会的“章程”，700余字，凡13条，分别为定名、宗旨、会址、职员、执行委员会、财务委员会、分委员会、责任、财务、会员、会期、职权、修改。就文本而言，通篇文字力求简洁明了，并无赘述之言，内容上也囊括了制度的所有要素，对价值系统、参与人、规范、物质准备、活动本身以及制度的功能等，都有明确的规定，因而从制度层面来看，《大纲》是一份较为成熟的社会组织章程，能在战争环境中以如此之短的时间内制定出来，除颜惠庆等人才华体现之外，主要得益于包括中国红十字会在内的近代中国社会组织的逐步发展和完善，给抗战时期新近成立的慈善组织提供了良好的制度条件。
近代以降，受西学东渐及西方慈善理念传入的影响，中国传统善会善堂等慈善组织的职能逐渐扩大，传统慈善逐步向近代转型，至民国时已在社会变迁中能够扮演“特殊而又重要的角色”，并呈现出鲜明的时代特色，如慈善组织管理的法制化。中国红十字会作为近代慈善组织的典型代表，对章程一向特别重视，从红十字运动登陆到抗战时期，中国红十字组织章程随着时代的变化，一直处于演进之中，分别经历了近代化和法制化两个时期。
晚清至民国初年为传统向近代转型时期，也是中国红十字组织章程由萌芽到发展的重要阶段。可追溯到《东三省红十字普济善会章程》，这是目前所知第一个与中国红十字运动有关联的章程。1904年3月3日，为拯救日俄战争中东三省被难同胞，上海记名海关道沈敦和等人“援万国红十字会例”，在上海成立东三省红十字普济善会，同日在《申报》刊出《东三省红十字普济善会章程并启》，该章程共39条，在阐述立会缘由基础之上，主要明确了组织任务与构架、红十字标志与救济权限、救护宗旨及办法等项，从章程上看已具近代慈善组织雏形，但具体运作仍未完全脱离传统善会善堂模式的影响，而且存在仅有七天时间，未开展具体救护工作，“特中国红十字会之先声耳。”其后是《上海万国红十字会暂行简明章程》，同月10日，紧接着在上海成立的上海万国红十字会，标志着中国红十字会的诞生，其章程计有8条，阐明了立会宗旨与体制、总分会董事职责、经费来源及使用、战地救护及善后办法。根据该章程规定，上海万国红十字会系由“中、英、法、德、美五中立国联合倡办”，以“医治战地因战被伤之战国及局外兵民，救护战地之无关战事因战被难人民”为宗旨，这比东三省红十字普济善会要更进一步，更能体现红十字中立及人道主义性质。同时该章程也更加突出清政府的作用，其有明文规定：“凡事中西会议，仍由华总董会商刘星阶学士宇泰、杨杏城参议士琦，秉承中国钦差大臣吕镜宇尚书海寰、盛杏荪宫保宣怀、吴仲怡侍郎重熹核定施行。”此外添设分会，“仍由总董呈请中国钦差吕、盛、吴三大臣给发该分会华董印札，以专责成而昭慎重。” 作为中国红十字组织章程的初次应用，总体上取得了较为理想的效果，为中国红十字组织章程的成长和演进奠定了基础，同时也将《中国红十字会章程》的制订提上了历史日程，“至中国红十字会章程，应由华总董另撰，呈候咨部核奏，请旨饬行。”但未见另拟，直到上海万国红十字会结束，中国红十字会开启自立道路，沈敦和等参酌“简明章程”和《日本赤十字社章程》拟出《中国红十字会试办章程》（6条），由吕海寰、吴重熹在1910年1月会奏《酌拟中国红十字会试办章程请旨立案折》，内容涉及机构（事务所、医院、学堂）、关防、标识、勋章、救护宗旨、文件使用文字规范，是对中国红十字会组织框架的初步构建，并于2月27日“依议”实施，但军谘处详核时对这份章程提出不少异议，5月20日又主稿《详核红十字会原奏敬陈管见折》，会同外务部、筹办海军事务处、陆军部上奏。军谘处的意见表明“试办章程”较为粗糙，同时也显示出清政府欲将收归官办的意图，“官派”首任会长盛宣怀启用“大清红十字会”关防便佐证了这一意愿，但此举遭致沈敦和等人的强烈不满，转而辛亥战事爆发，沈敦和于1911年10月24日在上海另组中国红十字会万国董事会办理战地救护，并请日本赤十字社予以援助，曾参与制订日本赤十字社章程的法学博士有贺长雄奉命来沪，沈氏“求请修订”《试办章程》。在有贺长雄的帮助下，参照各国成法制定《中国红十字会章程》（6章20条），在1912年10月30日 中国红十字会统一大会上通过，中国红十字会由此完成创制。
民国建立，中国红十字会迎来了全新的发展时期，红十字组织建设随之进入法制化阶段。1914年9月24日，北京政府公布《中国红十字会条例》（11条），明确了中国红十字会的组织与人事结构、职责与业务，规定“依陆军部、海军部之批定，辅助陆海军战时卫生勤务，并依内务部之指定，分任赈灾施疗及其他救护事宜”，这是中国第一部关于红十字会的专门法规。翌年10月又公布《中国红十字会条例施行细则》（10章75条），对红十字各项事业、机关、会员、议会、职员、资产、奖励等项作了详细规定。1920年5月，对中《国红十字会条例》及《施行细则》进行了修正，其中将基金增列为资产之一。“尽管北京政府制订的《中国红十字会条例》及其细则还不够完善，但它的颁行，也在一定程度上规范了中国红十字会及其各地分会的发展，开启了中国红十字会立法乃至慈善组织立法的先河。”然而，中国红十字会认为其存在法理问题，“政府公布之法律案，必先经过国会之议决，而后能生效力。民国三年（1904），于时无国会；民国九年（1920），新国会虽经召集，而此中国红十字会条例及施行规则初未闻见其提交会议，是则不成为法律，更绝无效力之可言。”因而在1922年6月27日全国会员大会联席会议上，由常议会提交《中国红十字会章程修正草案》，经逐条激烈辩论，最后通过章程15章71条，对于中国红十字会的民间社团性质进行了重申，即“依民主国社团之习惯，以本会会员组织之”，这是民国时期中国红十字会“抗争”官办在制度上的体现。南京国民政府成立后，加强了对慈善组织的监管，1928年5月出台《管理私立慈善机关规则》，要求“各地方私立慈善机关应将机关名称、所在地址、所办事业、财产状况、现任职员姓名、履历，详细造册呈报主管机关查核，转报内政部备案”。次年6月公布《监督慈善团体法》，这是近代中国第一部关于慈善事业基本法，7月又公布《监督慈善团体法施行规则》。在国民政府的强烈干预下，1930年8月，中国红十字会召开临时会员代表大会修改章程，改为《中华民国红十字会章程》，官方化意味越发浓重。1932年2月和1933年6月，国民政府先后颁布《中华民国红十字会管理条例》（18条）和《中华民国红十字会管理条例施行细则》（7章44条），将中国红十字会纳入国民政府法律体系。
经此演进，中国红十字会在制订组织规章方面积累了丰富的历史经验，各项制度也趋于成熟和完备，为高效制定上海国际红十字会组织规章奠定了相对厚实的制度基础。与同期成立的上海国际救济会的章程相比较，《中国红十字会上海国际委员会组织大纲》明显更全面、更具条理性。
三、《大纲》效用与绩效评估
章程是一个组织有目的制定的办事规程或行动准则，对于体制内成员及其活动具有行为规范、指导和约束作用，上海国际红十字会就是“在该会章草案之规定下，实施各项工作”，具体主要体现在以下几个方面：
一是对立会宗旨的规定。“本会以办理善举为宗旨，尤注重于筹募款项，用以救济伤兵、难民，并协助与本会主旨相同之各种慈善事业，但各项事工以与市政当局及其他慈善团体已经实施者不相妨碍为限，并力谋与之合作。”此项规定有两层意旨，即上海国际红十字会的主要职能是筹募款项和协助各种慈善事业，也就是说上海国际红十字会并不打算直接参与到第一线救护工作之中，这是其与其他慈善机关最大的不同。
二是对从事工作范围的界定。《大纲》明确规定，“本会设会所于上海，其工作区域以上海市区、英法两租界及其附近各地为范围。”由此可见，上海国际红十字会的工作区域仅以上海地区为限，然而这一宗旨随着时势变化而改变，其视域在战线内移的情况下不得不面向全国，但仅以向各地国际性救济组织提供资金支持。
三是对《大纲》效力的设定。首先，“为谋会务进行顺利及办理各项善举起见，得规定章程细则，所有会员均应遵守之。”这是立会的基本原则，所有会务人员必须遵守《大纲》规定，在《大纲》指导下开展工作，不得以上海国际红十字会的名义从事《大纲》规定以外的事务。其次，执行委员会委员额定十九人，开会时以满十人为法定人数，“如委员遇有缺额，得自行补充之。”《大纲》细则和一切会务经执行委员会决定后不得更改，若有未尽事宜，必须经过执行委员十三人以上同意，才能进行修改。再次，全体会员大会经会员五人以上申请，可以由委员长随时召集。
四是对责任关系的声明。“本会会员对于本会因工作而负之债务不负任何责任。”即会员和会务产生的债务没有任何关系，也不负连带责任。此项规定既有漏洞，也有其积极意义，对于争取慈善人士参与会务和救助事业有明显的推动作用。
上海国际红十字会正是在该《大纲》的指导下，短时间内完成组织体系的构建，才得以及时参与到抗战救护事业之中，并能迅速开展各项救济工作。
首先是伤兵救护方面，以上海国际红十字会名义共设立伤兵医院5所、残废伤兵医院1所，先后收治伤兵44,271名，“其中17,722名经施以急救手术后转送后方，7,122名于伤兵分发站中输送至后方，而17,980名则留沪医治。”残废伤兵医院共收治残废伤兵403名，其中截肢及装置假肢者140名，“医院方面鉴于此等残废伤兵出院后不能与常人同样谋生，故教以特种手艺技术，俾出院后得谋生自立。”
其次是难民救济方面，上海国际红十字会开办有难民医院2所、难民收容所诊疗所6处、流动诊疗所8处。两所难民医院分别收治病人1,523名、1,338名，住院日数分别为35,123天、34,528天；难民收容所诊疗所及流动诊疗所共施诊486,316号，总计为70余难民收容所提供医药服务，覆盖难民人数约为42,000人；并为其他慈善组织开办的25所难民医院、20处难民收容所诊疗所及流动诊疗所提供经费和药用品支持，此类医院共计门诊730,976起，收治病人住院日数为600,598天；为难民及贫穷病人免费注射预防伤寒、虎列拉182,214人次，施种牛痘6,188人次。同时以教养兼施计，聘请教育专家陈鹤琴、叶梁露等在难民中大力推行儿童教育、成人教育和职业教育，颇见成效，“上海难民最多时候，约有十四万九千七百人，学龄儿童共有三万二千九百四十八人，其中受难教之儿童达二万七千九百四十八人，受教成人有二万二千七百八十七人，受识字教育之成人计有四千五百五十二人，教师计有二百七十八人（与义务教师合计有五百八十人）。……第二期难教开始，本会统计全市难民减到八万一千二百八十九人，连南市和没有教育老弱难民（收容所没有教育的不统计），合计有十三万人，其中受儿童教育有一万四千五百六十人，未受儿童教育有一千六百九十九人，受成人教育有六千七百四十一人，未受成人教育有七千八百三十四人，教师计三百八十三人。”1938年1月1日起，应上海慈善团体联合救灾会、上海难民救济分会、上海国际救济会等14团体先后申请，担任各该善团所收容难民给养，给养难民最多时达到17万人，总共发放粮食27,746,210份。还公推副会长兼难民救济委员会主席饶家驹商洽中日当局，在南市划出一部成立难民区，于1937年11月9日中午12时起开放，到1940年6月30日结束时，“给25万至36万中国人带来了安全。”
综上所述，上海国际红十字会虽在战火纷飞的环境及有限的时间内组建，但各项工作开展有序、高效，特别是伤兵救护和难民救济两项还取得相当不错的业绩，在抗日战争史和中国红十字运动史上都书写了值得后人尊敬的一页。通过上述分析也不难发现，上海国际红十字会优异业绩的取得，与其较为成熟的制度构建有重要关系，而这得益于近代中国慈善事业的发展，以及中国红十字会在制度建设方面的经验累积，制度建设于中国红十字会乃至近代慈善组织发展的重要性也由此可见一斑。
（作者单位：苏州大学社会学院）
