民办公益机构可登记为事业单位，创新还是倒退？
打破公益机构官办“血统论”，浙江试点社会力量创办事业单位
2016年初，浙江省丽水市文元高级中学迎来了巨大的变革——学校领到了民办学校《事业单位法人证书》，正式登记为事业单位。
在接受媒体采访时，学校校长周寒颇为兴奋：“现在，民办学校、医院的专业技术人员既有了事业编制的身份，买好‘五险一金’，又有高于公办学校、医院的工资收入，肯定会踏实地跟着举办者干。”
与周寒的兴奋相反，3月8日，“慈善法背景下的事业单位、社会组织、社会企业创新”发展研讨会上，与会的大多数专家却表示出明显的担忧。“很多社会组织愿意成为一个事业单位，显然是因为它更方便，更便利，但并不代表社会发展的方向。” 清华大学公益慈善研究院副院长王超表示。
中国人民大学公共管理学院教授杨宏山则强调：“大规模地把社会组织收编为事业单位，我认为这是一个错误的方向，实际上把原来政府跟民办社会组织清晰的关系变模糊了。虽然初衷好得很，但是改革不能只考虑初衷，因为一旦被制度绑架了以后，你想哭都没眼泪。”
这究竟是怎么回事呢？争议的原因何在？浙江试点将民办公益服务机构登记为事业单位，究竟是创新还是倒退呢？
给民办公益服务机构事业单位身份
作为一家民办学校，文元高级中学能够获得《事业单位法人证书》，与浙江省刚刚出台的一份文件有关。
《浙江省人民政府办公厅关于开展建立各类事业单位统一登记管理制度试点促进民办公益事业发展的指导意见》（以下简称《意见》）明确提出：在民办教育和医疗卫生等公益服务机构中开展事业单位法人登记试点。
根据《意见》，在浙江省，只要具有国有资产成份、且不以营利为目的，从事教育和医疗卫生等公益活动的民办公益服务机构，经事业单位登记管理机关审核同意，就可登记为事业单位法人。
民办公益服务机构登记为事业单位法人后，具有与公办事业单位平等的法人主体资格。在税费减免、用地用房保障、融资信贷、用水用电等要素使用方面，享受公办单位事业相关政策待遇。
此外，人力社保、财政部门还将积极探索民办事业单位职工在社会保险、事业单位聘用制合同管理等方面与公办事业单位政策的衔接。
显然，浙江省出台这一政策的目的在于改变此前民办机构与事业单位之间在法律地位、人员待遇、税费、土地、信贷等多个方面极不平等的状况，使相关人才可以在民办机构与公办机构之间自由流动，从而促进公益服务的发展。
浙江省的做法并非孤例。山东省机构编制委员会2月26日印发的《关于创新公益类事业单位机构编制管理方式的实施意见》，同样提出自2016年起符合条件的民办普通中小学校、幼儿园可登记为事业单位法人。逐步将符合条件的医院、养老以及符合条件的其他民办学校等机构登记为事业单位法人。
是否会造成新的不平等
能够迅速获得和事业单位一样的各种优惠政策，无疑令民办公益服务机构欢欣鼓舞。然而登记之后真的能够实现促进公益服务事业发展的目标吗？很多专家对此表示质疑。
第一，登记为事业单位法人后，民办机构究竟该实行怎样的管理机制？
和公办事业单位实施统一的管理机制很显然不可能，但也不可能依然按照原来的民办机构管理；如果介于事业单位和民办机构之间，界限如何划分，责权如何界定？
《意见》明确规定要加强国有资产管理。要对登记为事业单位法人的民办公益服务机构对国有资产保值增值和财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效率。
对此，华北电力大学人文与社会科学学院教授朱晓红说：“实际上是不独立的，因为有编制，或者有部分的编制，因为有国有资产管理，要层层审批。所以我觉得要明确独立法人地位。不是说在成立的时候注册有独立法人身份，而是在产权上，这个产权到底是谁的，要明确。”
“虽然说给了民办机构一些实际上的好处，但是它破坏了权责，所以给它一些优惠不重要，最重要的是如果他的决定权本身不能非常明晰，它的运作一定会是无效的。”清华大学公益慈善研究院副教授贾西津强调。
第二，那些不能登记为事业单位法人的民办公益机构怎么办？是否造成新的不平等？
能够按照《意见》登记为事业单位法人的民办公益服务机构毕竟是少数，不能登记的这些机构又该怎么办呢？
《意见》提出民办公益服务机构登记为事业单位法人后，各级政府应当根据当地实际，推广政府购买服务，将符合条件的民办公益服务机构作为政府购买服务承接主体，并适时列入承接主体推荐目录；凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，向社会力量购买。
登记为事业单位法人的公益机构将获得优先承接政府购买服务项目的权利，“其实是固化了事业单位和民办机构的差别，也就是说民办机构只有获得事业单位的资格的时候，才有可能待遇趋平。”北京大学法学院副教授金锦萍说。
从事业单位与民办机构之间的不平等，到民办机构之间的不平等，问题依然存在。
给社会更大空间是改革趋势
未来中国的社会公益服务到底应该以什么样的组织模式来提供，什么样的制度安排才最有益于社会服务事业健康发展，才能更好地满足多元化社会需求，提供更高质量的社会服务？
北京师范大学法学院教授刘培峰提供了另一种视角。他表示：“登记制度必须和整个社会改革的大方向联系起来才是有意义的，才能看到更多的东西。”
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。
“这是推进社会治理创新或者社会体制改革的重要举措，事业单位改革会有一个方向，是朝着社会组织这个方向去推进事业单位的改革。”清华大学公益慈善研究院院长王名说。
金锦萍也表示：“按照目前的改革来走，事业单位会变得越来越精简，只剩下完全由国家来举办的那部分社会服务机构。另一部分跟这个概念不吻合的其他部分事业单位全部转化为社会组织。”
“不是跟国家密切相关的公共服务的公益类的，包括社会公益类的，就应该从事业单位中剥离出去。既然在中国事业单位和社会组织两块内容都存在，那么就要进行这样的界分，所谓政和事之间的界分。”马剑银说。
转为社会组织，有利于打破事业单位一统天下的格局，在公共服务领域进一步营造公平公正的竞争环境，使社会主体更加充分发挥作用和更好发挥政府作用。
《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》也提出，减少对事业单位的微观管理和直接管理，对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。还要逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。走向社会的趋势十分明显。
此外，《指导意见》还提出，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。
很显然，在这里社会力量兴办的公益服务机构与事业单位之间是相对的概念，是多元中的一部分。
清华大学公共管理学院副教授张严冰表示：“在提倡大众创新、万众创业的背景之下，我觉得还是应该激发社会的活力。必须要有一种创新创业的动能，才能把中国推到新的台阶上去，如果想实现这一步，必须要把资源转移到社会，有些东西该管好的政府管好，不该管的别管，让它自己去创新，这样才能走出一条活路来。”
两种策略之间的抉择
尽管让社会力量举办的公益服务得到迅速发展已经被中央明确提出，但目前，民办机构并没有得到足够的支持，反而与事业单位存在巨大的鸿沟。这一点正是浙江《意见》出台的背景与原因。
金锦萍分析：“浙江意识到了一个问题，在现行的法律框架下，民办非企业单位和事业单位在法律地位上是不同的，导致了很多不平等。浙江的做法是想把它拉平，拉平的办法是把具备条件的民非纳入到事业单位这个大的概念里面。”
清华大学公共管理学院助理教授蓝煜昕则表示：“其实温州是最早提出‘民办事业单位’的概念，而且它的出发点就是要解决民办机构得不到平等的地位发展的问题。”
国务院发展研究中心研究员包雅钧认为这是一种现实的选择：“当前的情况来讲，让一部分有条件的社会组织获得事业单位的身份，如果短期内能够促进公益事业繁荣和发展未尝不可，这也是一种思路。”
尽管对浙江《意见》出台的初衷表示了认同，但大多数出席研讨会的专家并不认可《意见》将民办公益服务机构登记为事业单位的做法。
“改变不平等的状态，我们的路径是把民办机构纳到事业单位中还是给民办机构更高的地位。”对于邓国胜的这一问题，大多数专家选择了后者。
“民办机构和事业单位之间的鸿沟存在，我们为什么不填补鸿沟，反而用吸纳的方法去进行呢？”金锦萍认为：“浙江走的路子不对。应该是事业单位一部分走向社会组织，然后再来趋平他们的待遇。浙江的改革其实反而把民非往上提高法律地位的路给堵死了。”
王超则认为：“很多社会组织愿意成为一个事业单位，显然是因为它更方便，更便利，但并不代表社会发展的方向。如果我们把这样的东西正当化，甚至用一种政策或者法律的方式去固化它，我觉得这个显然是一种倒退。“
“一旦试得不合适，再折回来，不仅仅事业受阻，当时促进这项改革的人也会遭受不白之灾。我感觉路很重要，路宁愿走得慢一点，但是要把握得准一点。“杨宏山着重表达了自己的担忧。
“我觉得这是不符合未来需求的，之所以出现那么多民办非企业单位的困境，并不是因为他们自己的地位问题，而是因为社会改革还不够彻底，还有太多的好处在事业单位。”蓝煜昕强调。
当然，与利用事业单位现有的待遇政策推进相比，选择通过提高民办公益服务机构享受待遇的方式来缩小与事业单位之间的鸿沟并不容易。毕竟新的支持政策的建立需要协调多个中央部门，甚至涉及到修改相关法律法规，对地方来说，无疑是比较困难的。
但困难并不能阻止改革。李克强总理曾强调：“现在触动利益往往比触及灵魂还难。但是，再深的水我们也得趟，因为别无选择，它关乎国家的命运、民族的前途。这需要勇气、智慧、韧性。所幸的是，这些可以从我们的人民当中去汲取，来使改革迈出坚实的步伐。”
（文章来源：《中国红十字报》 责任编辑：刘思瀚）
