探索自我监督新模式
——关于设立监事会相关问题的思考
监事会制度是红十字会自我监督职责的法定化，属于内控机制的完善和补充，并非对包括法律监督、政府监督、社会监督等其他监督形式的替代或排斥，更不同于此前探索建立的“社会监督委员会”，它属于综合性监督体系的自我监督部分，这是一个必须厘清的关键问题
今年5月8日，新修订的《中华人民共和国红十字会法》（以下简称“红十字会法”）正式实施，与1993版红十字会法相比，有18条涉及重要修改或补充。其中，增设监事会机构、优化内部治理结构的内容广受关注。
新法施行后，需换届的地方各级红十字会应同步选举产生监事会机构，但目前在操作层面上尚无统一模式。而且，全国3000多个地方红十字会的组织架构、管理模式也不尽相同，特别是区县一级红十字会基础比较薄弱，多数不具备设立执委会的条件，面临的制约更多。
如何在红十字会法的总体框架下，科学设置监事机构，探索自我监督的新模式，进一步完善内控机制、优化治理结构，应处理好一些边际性问题，厘清相互关系。
治理结构的优化及其管理学意义
设立监事会是优化红十字会治理结构的重要举措，《国务院关于促进红十字事业发展的意见》明确指出，有效的监督是红十字事业健康发展的重要保证。要建立法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合性监督体系。
红十字会法规定，要求“各级红十字会设立理事会、监事会”，明确“理事会、执行委员会工作受监事会监督”。可见，在各级红十字会增设监事会，既是红十字会健全自我监督机制、促进治理结构科学化的本质要求，又是对国务院意见精神的法律固化，是实现国家治理体系和治理能力现代化战略的题中之义。
按照管理学原理，任何一个管理系统都是由决策机构、执行机构、监督和反馈机构等部分构成，一个完整的管理过程必须是一个连续封闭的回路。红十字会治理结构同样应当是一个完整的管理系统，决策中心（会员代表大会）是治理体系运行的逻辑起点，其指令一方面下达给执行机构（理事会、执委会）予以执行，同时又发送给监督机构（监事会）监督执行情况，并统一作用于服务对象，执行结果输出反馈给决策中心，决策中心根据运行结果，结合外部信息（如新部署新要求），对管理系统进行校正与优化，再发出新的指令，进入新一轮管理循环。
这样，红十字会的管理运行活动就形成了一个封闭的回路，在此回路中管理活动循环往复运行，系统整体功能得以有效发挥，并不断优化。因此，构建新的监事会模式是遵循管理原理的科学设计，这是其本质内涵，也是红十字会内部治理结构科学化的有效路径，应坚定不移地推进。
监事会职能配置与内控机制法定化
按照红十字会法对监事会的总体设计，监事会由会员代表大会选举产生，监事会职责主要体现以下三个层面：
一是对会员代表大会负责，向会员代表大会报告工作，并接受会员代表大会监督。
二是列席理事会、常务理事会、执委会，对会议议题、程序和决议决定的合法性、有效性提出质询或建议。
三是履行闭会期间的监督职责，这也是监事会履职的重点难点所在。具体包括监督理事会、常务理事会和执委会遵守法律法规、《中国红十字会章程》以及相关制度规定，执行会员代表大会决议；审核理事会年度决算、检查财务及其公开、考察评估重点项目和重要活动、对红十字会工作提出意见和建议以及协调处理违规问题等，这应是过程性的。
监事会制度是红十字会自我监督职责的法定化，属于内控机制的完善和补充，并非对包括法律监督、政府监督、社会监督等其它监督形式的替代或排斥，更不同于此前探索建立的“社会监督委员会”，它属于综合性监督体系的自我监督部分，这是一个必须厘清的关键问题。
因此，这种内控机制既是全过程、全覆盖的，同时又是有边际的；既拥有独立职能，又不可孤立运行。自我监督与社会监督、政府监督和法律监督等外部监督之间，要既能厘清职责，又能衔接责任，这是需要处理好的关系，需要探索建立相应制度与流程。此外，监事会在做好内部日常监督基础上，还应做好外部对接工作，如撰写年度监察工作报告，通告理事会并向有关业务主管部门报告；检查财务会计资料，或委托依法设立的独立第三方机构对财务收支和项目执行情况进行审计；对违反法律法规、红十字会章程的理事提出罢免等建议；向上级主管机构及其他有关部门反映所辖红十字会异常情况，或同时提出相关建议等。
监事会的产生及其办事机构的设置
由会员代表大会依法选举产生的监事会无疑属于各级红十字会的内控机构，但红十字会法对监事会制度未作具体规定，在监事会的工作职责、履职方式、组织构成等方面都缺乏具体指引。现实中，地方各级红十字会的组织规模、人员构成、管理水平不尽相同，特别是有些区县级红十字会机构尚不健全，体制仍未理顺，人员编制不足，日常运行困难。对这些基层红十字会来说，设立规范有效的监事会机构，需要解决更多难题。因此，监事会机构设置应考虑分层、分类指导，但总体上，为确保监事会监督职能有效履行，特别是过程性监督常态化，各级红十字会均应配置监事会专门办事机构或工作人员。
笔者认为，确保监事会机构顺利设置并有效履职，应在以下方面进一步明确：一是在构建模式上，设立总会和省、市、县各地方红十字会，乃至包括红十字基层组织的，分层级的属地化监事会制度体系；二是在隶属关系上，各级监事机构按所在层级承担主体监督责任，上级对下级履行业务指导职责，以利于全行业在监事工作上的统一性、标准化；三是在组织架构上，县级及以上地方红十字会设立监事会及其工作机构，要内设专门机构、有专职人员，其中县级不少于1名专职人员，地市级须增设监事会办公室，配备1名专职副监事长和1～2名专职工作人员。要以新修订的红十字会法施行为契机，积极争取机构编制和组织人事部门，核定相应机构编制，配备专职人员；四是在职责履行上重在内控、监在过程，特别是闭会期间的监督，要细化职责、建立制度、完善机制、规范流程、强化过程、形成常态。
监事会制度与党内监督的融合
通过构建监事会模式，形成法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合性监督体系是优化红十字会治理结构的法定要求，与此相对应的党内监督则是指党的组织和党员干部自身的监督，是各项监督形式中最基本的、第一位的监督。如何把党内监督与红十字会综合监督体系在更高层面上融合推进，是全面从严治党的战略布局在红十字会系统的有效落实。随着管理体制的理顺，各级红十字会机关党组织不断健全，党员干部占比不断提高。在这里，监事会的监督对象与党内监督对象有很大的重合度，监管目标也具有同向性，监督方式都是全程性、常态化的，因而在工作中也应当融合推进。应把监事会制度与各级红十字会机关党的工作，特别是党内监督工作，党组（党委）主体责任、纪检组织监督责任等有机结合，并统一于全面从严治党全过程。
按照机关党建“服务中心、建设队伍”基本功能定位，把党内监督八个方面的具体内容与红十字会监事会制度相互融合渗透，一方面不断强化机关党员干部的教育教化，坚持教育、制度、监督三者并重构筑反腐防线，强化党员干部对理想信念的坚定性、对党纪法律的敬畏心，提高内心纯洁，激发内心自觉，最大限度地激发党员干部的个人潜能和奉献意识，并外化为干事创业的强大力量，最终实现机关作风效能的整体优化。另一方面，监事会在具体监督工作上，要主动对接，如发现党的领导干部违反党规党纪、需要党组织处理的，应及时向有关党组织报告；财务审计中发现党员干部涉嫌违纪问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定向相关纪律检查机关移送问题线索等。
设立监事会是法定义务，更是一项探索性的工作，需要进一步研究探讨的问题还很多，期待着即将出台的《中华人民共和国红十字会法释义》和新修订的《中国红十字会章程》对监事会的组织架构、机构编制、工作职责、履职方式，以及不同层级监事会机构设立模式及相互关系等有更明确的指引，以保证全系统的规范统一。
（作者：孟纬鸿 系江苏省南通市红十字会党组成员、秘书长）
