前言
接近每一个需要帮助的人
在任何紧急情况下，政府和救援组织做出的反应只有在接近到每一个需要救援的人时才能称为是成功的。但是在世界范围的灾害里，虽然做了很多好的努力，仍然有许多需要加强。
那些被社会边缘化的人们—老人、妇女和女童，少数群体以及残障人士—可能成为危机中最易受损人群。
他们在日常生活中所受到的歧视当灾难临头时尤甚。所以，这些人群经常不为他们自己的社会重视，也鲜有受到国家、地区和国际社会的紧急援助。
更为特别的是还有偏见、文化传统和孤立增加了他们的易受损性。
种族、性别、语言、宗教、政治观点、民族和社会的根源和经济条件等都成为加深歧视的原因，从而减低了对他们的援助。
对这些歧视的回答必须是对话、公开和谅解性的。援助机构需要做大量的工作来改变歧视态度，确保包容和倡导。
本年度的世界灾害报告旨在通过审视不同人群是如何和为什么在紧急人道救援时遭到边缘化来揭示这些问题。歧视是如何出现的？它如何加剧了人们的弱势？救援组织应采取何种方法减轻它的影响? 我们应当做些什么？
本报告并非穷尽一切对歧视的审视，而是试图引发讨论，鼓励人道组织和政府重新评估其紧急计划和反应，以限制歧视和它的后果。
马库·尼斯卡拉
红十字会与红新月会
国际联合会秘书长
第一章
歧视的主体不是灾害――是人
《2007年世界灾害报道》从性别、种族、年龄和残障的角度来看待歧视，并提出了这样一些主要问题：歧视在紧急情况下如何影响着易受损群体？我们如何发现歧视？我们可以对此做些什么？
本报告将对现有保护易受损群体的立法进行审视，并考察这类立法是否充分。是否有必要签署具有约束力的条约，以保证各国在紧急情况下保护人们不受歧视？以及现有的易受损群体援助机构的指导方针是否充分等问题。
国际法中并没有歧视的普通定义。有些公约针对特定群体涉及到了这个问题，但《世界人权宣言》和联合国国际公约中都没有对它进行定义。
在救灾行动中，歧视是一个更宽泛的概念，也包括由于边缘化和易受损性导致的社会排斥和限制。
纵览灾害局势的易受损群体，可以揭示出世界各地的一些共同经验。
歧视在灾害侵袭之前就已经存在，但在紧急情况时得到恶化。
由于对缺乏老年人、少数群体和残障人士的人数的权威统计（有些由于家庭的隐瞒而未纳入国家人口普查或其他正式登记），已有的歧视经常是不可见的。
援助机构开展紧急情况评估往往没有包含易受损群体及其需求，这种不可见性就更加严重。
易受损群体常常在紧急灾害救助规划的前、中、后期被排除在外。
紧急情况中的歧视是有生命危险的。它不仅影响到危机中的生存，也会影响之后的重建和生计的恢复。
空泛的赈救计划对于克服歧视是徒劳无益的。如果救助机构要对10万人口开展救助，这些机构需要了解这10万人是什么人，如果针对其中的边缘化人口开展工作。这种分析在紧急灾害发生后的5-7天是很难做到的，但要避免无谓的痛苦，进行这项分析是至关重要的。
灾害侵袭时要保证歧视问题得到重视不仅是援助机构的任务，同时也是政府部门的任务。有些国家有着非常成熟的国家灾害应对规划，但对于紧急情况的应急规划的作用并没有任何国际法律做出法定规定。
在任何情况中为消除歧视所采取的措施都可以用国际人权标准予以明确。但“我们是否需要针对紧急情况的歧视问题进行国际立法？”的问题依然存在。
下面的内容对这一领域存在的一些挑战进行了概括。
1.少数群体：倾听至关重要
无论在灾害规划还是社会生活中，对少数群体的歧视都会急剧加重实际灾害对少数群体人口的影响。
《消除一切形式种族歧视国际公约》（ICERD）是第一部现代国际人权法，它把种族歧视定义为“基于种族、肤色、世系或民族或人种的任何区别、排斥、限制或优惠，其目的或效果为取消或损害政治、经济、社会、文化或公共生活等任何其他方面人权及基本自由在平等地位上的承认、享受或行使。”
唯一直接提到少数群体权利的具有约束力的国际法律是《公民权利和政治权利国际公约》第二十七条。还有联合国《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》（《联合国少数群体宣言》）。
但对少数群体这一概念并没有普通认同的定义。这一概念在不同社会中有不同的诠释。有时，政府意识到少数群体的问题，并据此采取行动保护他们的权利，但这种行动也会导致问题。
在2004年印度洋海啸之后，印度的泰米尔纳德邦政府向“达利特”（译者注：特指印度社会最低阶层的专用语）幸存灾民提供隔离的设施和营地，其理由是这是唯一可以保证印度社会最低阶层不受虐待的办法。《印度快报》报导说，当问及政府怎么能够同意根据社会阶层对赈救工作进行隔离时，纳加帕蒂南县高级官员乌玛那斯博士说隔离营地是一项清醒、务实的决定。“在不同社会群体间现实存在着区别和不信任。像这样的危机不是考验不同阶级和宗教群体间和睦的时机。”
有些达利特人想要被隔离安置，因为他们惧怕受到主导社区的袭击。但至少有一篇报道称，泰米尔纳德邦的特兰冈巴迪县有513名安置在隔离营地的达利特人发现他们比其他海啸灾民接受的援助要少。
2.老年人：日渐孤立
政府和援助机构常常假设老年人得到了所在社区或家人的照顾，因此向大家分发的援助会到达他们手中。但事实并非一定如此。
间接的歧视常常在紧急情况下为老年人带来额外的麻烦。他们可能难以到达分发地并常常无力将物资扛回住所。出于安全原因将分发地点设在远离人口聚集地的高地时，情况更是如此，对老年人和其他不便离家者造成了歧视。
国家一般在老年人方面的官方数据很少，紧急情况评估通常也不能确定他们的需求和能力，也就意味着他们在紧急情况规划和反应中成为不可见和被排除的群体。
由于没有专门保护他们人权的法律条约，关于他们特殊需求的方针又很少得以落实，他们被排除的状态又进一步恶化。
3.残障人士：他们应该引起重视
根据机构间常设委员会的《关于人权和自然灾害业务准则》，排斥行为可能由“不当政策甚至仅仅是忽视”而引起。联合国残障特别报告员2006年一次国际调查发现，残障人士在紧急救助项目中很大程度上被忽视。调查建议各国应与相关联合国机构合作制定紧急情况的具体政策和方针。
没有被“看到”，没有受到注意，是导致残障人士遭受风险的部分原因。许多残障人士由于家庭或社区的耻辱感，被隐瞒起来，有时被从官方的数据登记漏掉。这是尽管有现存的相关方针和政策，残障人士仍然很少被纳入灾害管理项目的主要原因之一。但即使他们已经注册在案，他们仍然可能被政府或非政府组织忽略。
海啸促使各机构和规划单位反思他们的方式方法，但许多提供特殊服务的组织倾向于自上而下地制定计划――为残障人士，而不是和他们，制定计划。许多残障人士可以帮助备灾，他们本身就是一种特殊资源。
4.女性：妇女在灾害中的地位
无论残障与否，也不论肤色或种族，妇女总是最为弱势而被歧视的人群。在灾害中，他们比其他人做得更多，遭受的痛苦也更多。
灾害初期即是如此。当地最早的反应往往就来自妇女，印尼海啸时就是这样。在班达亚齐开展救助工作的当地非政府组织70％以上的工作人员都是妇女。
如2005年10月南亚地震所示，妇女对援助的方式和对象几乎没有，甚至根本没有任何发言权。在普什图人占主导的巴基斯坦西北边境省地区，妇女被严禁表达她们的需求或就援助进行商讨。
此外还有针对妇女的暴力。除了违背妇女的权利之外，一次次的灾害不断地验证，无论是自然灾害还是冲突造成的流离失所的情况中，妇女和女孩受到身体虐待的风险都会急剧增加。世界卫生组织认为灾害带来的压力是这种上升背后的原因，而世界各地数以百万计的人遭受着这痛苦的后果。
我们在第五章中将论述，暴力和性侵犯是性别歧视的极端表现，许多专家也同意，这是在危机环境中人道工作者面临的最困难的挑战之一。
建议
下面每章都对不同群体类型的歧视问题进行了评估和分析，并列出了对相应群体的建议。然而有一些明确的挑战贯穿其中：
- 需要鼓励、促使并支持各国开始准确可靠的人口普查，以确定所有因为易受损性或边缘化而在紧急情况中有遭受歧视风险的群体。
- 国际社会需要就所有潜在的少数群体达成一致的定义，以防止相悖的诠释，并保证普遍理解少数群体的易受损性。
- 援助机构需要通过信息共享、汲取经验和制定歧视影响的普遍指标而改进其初期需求评估。
- 要在稳定时期鼓励并促使少数群体社区组织进行能力建设，增强相关群体的力量，降低其在紧急情况中的潜在易受损性。
- 需要鼓励并促使少数群体和易受损群体参与所有紧急和非紧急项目的规划、设计和实施。
- 各机构需要在社区内开展改变对少数和易受损群体现有的负面看法的宣传。同样重要的是政府和非政府机构都要发现并消除其内部明显和隐匿的歧视。
第二章
对抗多重灾难：对少数群体的歧视
灾害发生是一视同仁的，不加区分地影响到少数群体和多数群体。在救灾行动中，对特定人群的偏见通常会导致歧视。对少数群体的歧视本身将招致灾难，使得灾害对社会和灾害管理工作产生加倍影响。
《消除一切形式种族歧视国际公约》是第一部现代国际人权法，它对种族歧视之定义为：基于种族、肤色、世系或民族或人种的任何区别、排斥、限制或优惠，其目的或效果为取消或损害政治、经济、社会、文化或公共生活任何其他方面人权及基本自由在平等地位上的承认、享受或行使。在灾害管理和救助工作中，歧视的概念更广泛，包括因该群体的边缘化和弱势性所造成的社会排斥和限制。易受歧视不仅在多数人与少数人的区分上，还体现在社会构架内的多层次弱势性。
灾害侵袭可能造成超乎预料的后果，不同程度的歧视也可能凸现。肯尼亚游牧民案例即可说明。肯尼亚北部的大沙漠和半沙漠地区居住着300人口，其中大部分是游牧民。据联合国世界粮食计划署报告，该地区是肯尼亚最贫困及最易受食品安全危胁的地区之一。
到2006年，该地区已连续遭受三年干旱，之后又受水灾侵袭。由于唯一的公路被毁，受灾最重的地区无法接受食物和医疗援助。卫生包被滞留在最大的镇-加里萨。缺乏干净饮水意味着人们和牲畜不得不饮用受污染的水，腹泻和疟疾陡增，裂谷热爆发，大量牲畜死亡。
虽然水灾的规模可能无法预测，但旱灾却能被预测。联合国目前已有完善的早期预警系统，根据预期降雨量和农作物收成等因素可以很好地预计严重的粮食短缺情况。一名国际非政府组织官员指责肯尼亚政府在可以预测灾害的情况下没能做好基础设施的准备从而造成灾民的痛苦。
那么肯尼亚政府为什么没有采取措施？原因之一在于政府对游牧民的态度。游牧民由于在地域上远离首都和省会城市，在政治上也是局外人，其影响力不足以促使政府重视他们的处境。决策过程缺少游牧民的有效参与加以政府漠视预防措施的迫切需求，游牧民有可能变得更加依赖于救灾援助。
对特定群体的歧视意味着缺乏对这些群体可能遭受自然灾害侵袭的认识。2005年飓风“斯坦”袭击危地马拉西南部，大量土著民集中在该地区，650多人在泥石流中丧生。拉丁美洲和加勒比经济委员会指出危地马拉“对性别和民族信息的缺乏”使该地区受到严重的飓风袭击。与危地马拉红十字会合作的当地组织Sotz’il的发言人拉米罗．巴新（Ramiro Batzin）称如果根据当地情况和文化背景做出计划，就不会出现如此悲剧。
尽管目前已有大量针对人权和歧视的文件和手段存在，仍有必要随时察觉歧视出现的所有迹象，为此，在灾害管理工作中加入预防和减轻歧视的计划尤为重要。另外，更重要的是在易损性和能力评估（VCA）时重视受种族紧张形势影响的少数人和地区。由于歧视与易损性紧密相关，因此VCA可能在确定对少数群体的歧视方面非常有用。例如：加拿大红会发现其现有的VCA已不能满足地区内所有危险人群包括当地人和难民的需求。
建议
给人道组织:
- 少数群体的参与
- 培训少数群体以发展社区的恢复力并培养当地专业人员。
- 在每个国家形成对歧视少数群体概念的基本理解。搜集各种族信息能审视人道工作是否存在对少数群体的歧视情况。
- 在开展人道工作时，通过自查，听取来自社区和人权专家的意见找到歧视现象。
- 参与国家、地区和国际论坛的倡导工作。
- 与人权专家合作，在灾害管理中制定指标来显示歧视对少数群体的影响。
给人权组织：
- 与人道组织合作，分享国家少数群体的总体情况。
- 通过参与灾害管理的整个过程来进一步了解灾害管理工作－不只是参与救灾和重建部分，也包括备灾。
- 与灾害管理专家和人道组织合作，在灾害管理中制定指标来显示歧视对少数群体的影响。
给政府和捐款方：
- 在人道行动中更加重视歧视问题
- 探索对少数群体采取特殊措施的可能，尤其是没有基本生活资料的人
- 了解少数群体的弱势，尤其那些易受灾害影响的人群。如果该地区经常受灾就非常有必要进行备灾工作。
给媒体：
- 对少数群体的问题更加敏感。媒体歧视性的评论会给少数群体带来严重的负面影响。
- 尽量与少数群体分享灾害相关的信息－－最好用他们的语言。
- 尝试让少数群体代表加入团队
- 如可能，查看以少数群体为主的媒体材料。
给社区：
- 认识到你是灾害行动中的相关方
- 没有相互帮助就没有出路
- 救灾中的合作能扩宽人际网，这对今后的灾后恢复和社区和睦很有帮助
- 了解少数群体的背景，理解他们对特殊措施的需求。
框内文章
日本：1995年神户地震中对部落民的歧视和恢复
1995年1月17日，上午5点46分，一场大地震袭击了日本关西地区，6434人丧生。拥有100人口的现代城市神户遭到严重的破坏。正如在全世界播放的画面所示，即使是世界非常现代、发达和协调发展的国家在灾害面前也脆弱的。关西是受灾最重的地区，该地区的部落民由于1969年出台的Dowa族特别措施项目而经历了急剧的发展。
部落民在社会地位和血统问题上受到歧视。他们不是种族或民族意义上的少数群体，而是社会阶层中的少数群体。1871年，明治天皇政府颁布了 解放令，废除了封建等级制度。但是，当今日本人仍存在对部落民的歧视。
根据政府1993年的调查，全日本有120万部落民居住在4442个部落民社区里。而这些数据只是包括政府划分的dowa族融合地区。据估计，实际数字要大得多。据最大的部落民非政府组织之一，部落民解放联盟称, 部落民社区有6000个，达300万人。
历史上，部落民社区的形成来自于强迫迁徙，被迫移至沼泽地、河流交汇处等一切远离社会的地方。因此，部落民通常容易遭受自然灾害。
在Akiko镇，部落民曾经住在木房子里。地震前一年，住房项目完成后，木房换成了钢筋混泥土的公寓。记者 Hiroshi Yano提到部落民社区尤其是在神户、西宫和宝塚这些dowa族项目执行的不好的地区，受到严重影响。芦屋位于大阪和神户之间，是震中，400人死亡，半数房屋倒塌或部分受损。在芦屋的部落民社区则无人死亡，房屋损失甚微。
幸免于难并未让部落民高枕无忧。部落民成立了文化中心-上宮川文化中心。中心主任中尾由喜雄承认他担心地震后会有歧视情况存在。该中心被作为临时避难所：200名部落民和200名非部落民共同使用。中心里有非部落民是很罕见的。
当来自全日本部落民社区的救灾物资陆续抵达时，一名部落民妇女说：“不要排斥非部落民，应平分救灾物资，如果不够，先分给非部落民。”她解释到，多年来被同学和老师排斥让她懂得要善待他人。结果部落民得到非部落民志愿者更多的回报。部落民、非部落民幸存者和志愿者相互交谈，增进了了解。重建工作也许早已完成，但该中心已成为部落民和非部落民交流的场所。
第三章
老年人及其在危急中受到的歧视
本章主要论述在人道紧急时刻老年人所受到的歧视，审视这种歧视是如何通过政府、人道组织和社区的管道加剧了老年人本已不堪的脆弱性，并且剥夺了他们应对灾难和获得资源恢复正常生活的权利。
多数人道组织都认为，通过社区救助网络和通常的救助工作，老年人的需求和权利都会得到满足。救助组织普遍认同这种假设，即在一个几代同堂的家庭里所有救济物资（包括食物）都会被公平地分享。事实是老年人的需求往往被忽视了。
在紧急救援中，下列情况可能导致针对老年人的歧视：
没有任何组织承担责任：没有一家联合国机构是完全针对老年化问题的，在人道救援机构和系统中缺乏老年人的代表，这就意味着他们的特殊需求往往在灾害准备的计划阶段就被忽视了。
缺乏数据：在灾害发生前就缺乏针对老年人的人口学分析和正式基线调查数据，在进行灾后紧急评估时也没有对老年人的需求和他们的能力进行分析确认。
未将老年人纳入调查评估可能引发灾难性后果。在西达尔富尔地区，9个国内流失人群（IDPs）营地开展的调查就表明，老年人占整个流失人口的8%。，其中12%的老年人没有获得联合国世界粮食计划署配发的口粮分配卡，这也就意味着约有700名流失人员和4，700个家庭得不到必须的口粮，除非他们以后得到更正。
没有具体的法律和政策保障：没有维护老年人权益的法律文书和政策框架，对他们的需求和关切的忽视也无意中加剧了对他们的歧视。
资源匮乏：在人道组织的资金运作中支持老年人需求的份额微不足道，帮助老人国际（HelpAge International）的研究表明，在单个国家的资金分配中只占1%以下，远远低于全球项目（Sphere Project）倡导的7%。
在以下五种情况使60岁以上的老年人特别容易遭受歧视：
行动不便：在各种危急情况发生时，老年人往往由于行动不便而得不到人道服务。帮助老人国际（HelpAge International）的调查也证实了这一点，在海啸灾害地区，行动困难成为老年人生死攸关的问题。
以下措施会帮助老年人克服因为行动不便而得不到救助的窘境：
将救助物品分发点设在受益人更加容易安全到达的平坦地方；
确保食品和非食品救济物资采用体积小重量轻的包装，以便老年人搬运和开启；
组织老年人成立分发监管委员会协助分发；
在经济比较好的国家里，为老年人提供诸如拐杖、花镜、助听器和适宜老年人乘坐的交通工具。
慢性疾病和体弱：如果平时就患有慢性疾病和体弱，危机引发的健康问题就会加重，同时也会导致医务人员的歧视而得不到及时和适当的服务。
这种情况可以通过经专门培训为老年人服务的社区卫生网人员来解决。在达尔富尔，一些国际非政府医疗组织，曾做过重点照顾老年患者，并特别为他们增加诊疗时间的尝试。在印度洋海啸和南亚地震后，帮助老人印度（HelpAge India）也曾成立流动医疗队为患有急慢性疾病的老年人服务。
营养需求：我们对全球老年人患营养不良的比例了解甚少。世界卫生组织的统计表明，在低收入国家，60岁以上老年人因营养不良导致的死亡率要比14岁以下的儿童高出50%。老年人即便获得紧急救助口粮，往往也会遇到难以咀嚼，消化和吸收不到微量营养素的困难。
在达尔富尔，帮助老人国际（HelpAge International）与世界粮食计划署合作，给处于营养不良和需要养育家人的老年人提供辅助食物，他们在一个营地开展名为“社会营养中心”的试点项目，一周三次为体弱困难的老年人提供做好的饭食。几个月后，效果开始彰显，老年人整体健康状况明显好转，并且乐于接受卫生服务。
孤独：在制定灾害准备措施之前，就应将与他人和社会隔绝的老年人的情况了解清楚，这有助于援助机构提供快速准确的救助服务。
要达此目的，危急时刻以老年人为对象的社会服务机构，应帮助他们摆脱孤独和隔离，人道救援组织也应采取更加亲和的跨年龄带的服务方式。
虐待和性暴力：针对老年人的各种虐待，包括身体、精神和性虐待以及经济上的虐待，往往被忽视或无动于衷，很少被曝光披露。在资源匮乏紧张时，老年人被认为无用和累赘而更容易受到侵害。降低这种危害的办法之一，就是解决老年人的孤独和被隔离状态。
寻找解决上述歧视现象的最终方案如同探寻其产生的根源一样困难，需要从根本上改变每一个个人，乃至整个社会和政府对待老年人的态度。老龄化问题必须放在人道工作的各个层面综合考虑，包括准备、救助、恢复和减少风险各个方面。在开展项目工作的全过程中，包括计划、调查、执行、监督和评估各个阶段都要有老年人的积极参与，这样才能保证项目能够持续、准确和高效。
人道组织和政府应该采取下列步骤：
1. 通过立法保护老年人的权益
·了解老年人的权益是如何受到人权法保护的，并确保在紧急状态上，老年人依旧享有这些权益；
·树立反对年龄歧视的立场；
·设立有关维护老年人权益的特别法规或联合国公约。
2. 将对老年人的关切纳入政策和具体实践
·抛弃不现实的推测，如常规性的救助可以满足老年人的需求，已经有专门机构负责处理老年人的问题等；
·在确认老年人特殊的易损性和可能的贡献的基础上，研究如何接近老年人的易行措施；
·培训救灾人员了解老年人的需求和权益；
·特别关注行动不便或被困在家中的老年人，为他们开展延伸服务；
·与其他机构合作开展跨年龄带的综合服务项目，提升老年人在社会中的地位。
3. 提供更多的资源
·向植根社区为老年人服务的人道组织和其他同类机构提供更多的资助；
·根据全球项目（Sphere Project）的建议，通过人道组织在全球范围内提高对老年人的投入，从现阶段的1%提高到7%。
4. 通过加强老年人的参与，提高相关情况数据的搜集和服务水平
·让老年人参与紧急需求评估，目标制定，救助工作的计划、执行、监督和评估的全过程；
·将有关情况和数据按年龄和性别分解进行分析；
·就灾害对老年人的影响开展更加详尽的研究；
·在评估工作中注意记录老年人的意见；
·分析人道救助对老年人的作用和影响。
框内文章
老年人的定义
根据联合国的定义，老年人是指60岁以上的人。但如同其他年龄段的人一样，老年人中的不同情况也要做具体的分析和认定。国际上通用的研究分析标准是：
- 初老：60-70岁
- 普老：70-80岁
- 极老：80岁以上
来源：第一届老龄问题世界大会（1982年在维也纳召开）通过的关于老龄问题的国际行动计划曾将“60岁以上”定义为“老年人”。2002年在马德里召开的第二届世界大会批准了这个定义。
（未完待续）
（消息来源：中国红十字会网 责任编辑：杨二兰）
]]>
