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 发布日期:2008-9-30 10:04:17 发布者:[管理员]  来源:[本站]  浏览:[]  评论:[ 字体:   
中国红十字会救援2008年雪灾述论
邓通


  内容摘要:2008年年初,我国大部分地区爆发了严重冰雪灾害,人民生命财产蒙受巨大损失。在此危难之际,作为全国最大的人道救助团体——中国红十字会挺身而出,义不容辞的担负起了坚苦卓绝的救援重任。本文从迎战暴风雪和灾后重建两个方面,概述中国红十字会的救援活动,并从应急能力、筹资方式和管理体制三个方面分析其取得成效的原因。
  关键词:中国红十字会;抗击冰雪;灾后重建

  2008年1月10日以来,我国爆发大范围低温冰冻雨雪灾害,并导致电力中断,交通瘫痪,房屋倒塌,给人民生产生活带来诸多不便。据民政部2月24日统计,上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等20个省(区、市)和新疆生产建设兵团不同程度受灾。因灾死亡129人,失踪4人,紧急转移安置166万人;农作物受灾面积1.78亿亩,成灾8764万亩,绝收2536万亩;倒塌房屋48.5万间,损坏房屋168.6万间;因灾直接经济损失1516.5亿元。[①]其中,湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省(区)受灾较为严重。面对这场突如其来的灾情及其造成的重大损失,党中央、国务院高度重视,多次召开会议研究部署抗雪救灾事宜。中国红十字会也积极响应,开展多种形式的救援活动。

 


  中国红十字总会闻灾而动,及时启动应急预案,在应急领导小组的指挥下,各部门紧密配合,全力以赴开展抗灾救灾工作。
  1.根据灾情及灾区需求,科学的调拨款物。总会使用国家彩票公益金,采取就近原则在第一时间分别从广州、成都、西安、湖北、湖南、安徽六个备灾救灾中心紧急调拨价值156万多元的棉衣2.45万件以及棉帐篷,用于当地红十字会开展救助工作。[②]1月28日至29日,根据国内雪灾灾情进展,中国红十字会总会再次向湖北、湖南、广西、江西、甘肃、新疆、四川等省(区)追加调拨棉衣2.7万件,价值149万多元人民币。[③]此外,总会还结合各地的实际需要,“雪中送炭”。众所周知,此次雪灾使我国电力设施损毁严重。全国有13个省(区、市)电力系统运行受到影响,170个县(市)停电。截至2月11日,110千伏及以上线路塔基8709倒塌,断线2.7万余条,变电站停运1497座。贵州、江西500千伏电网一度基本瘫痪,电网解列运行,西电东送通道中断。湖南电网500千伏和220千伏变电站有1/3停运。[④]尤其是湖南郴州一度成为电力孤岛,中国红十字会急调65万元救灾物资支援,这批赈灾物资,包括用来照明的20万支蜡烛和为抢修电网的电力工人准备的300双防滑鞋。[⑤]春节前夕,为了让受雪灾地区群众过上温暖祥和的春节,总会再次紧急拨出2000万元救灾款,用于湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等受灾较严重的省﹙区﹚,由当地红十字会就近购置粮食、御寒衣被等紧急物品。截至2月6日,中国红十字总会已累计向灾区提供了5300多万元的救灾款物。[⑥]
  2.两次下发通知,多次慰问灾民。1月28日、29日,总会两次下发通知,要求受灾省区红十字会在做好救灾工作的同时,充分发挥红十字志愿者及紧急救援队和冠名红十字医院的作用,紧密配合政府,到车站、高速公路等滞留旅客聚集地点开展义诊、咨询、精神抚慰等服务活动。[⑦]与此同时,总会领导身体力行,放弃休假,冒着严寒深入到灾区前线,慰问灾民。2月3日,由中国红十字会常务副会长江亦曼、副会长苏菊香、郭长江、秘书长王海京、顾问孙爱明带队的救灾工作组赶赴湖南、广西、安徽、贵州和湖北五个重灾省﹙区﹚,考察边远贫困灾区,慰问抗灾抢险的一线人员及农村受灾群众。[⑧]2月21日至2月26日,总会又与中国文联组成联合慰问团,分赴湖南、贵州、广西、江西、安徽等5省﹙区﹚慰问义演,[⑨]在湖南重灾区——郴州的演出现场将115万元救灾款及价值165万元的救灾物品交到了郴州市委、市政府手中[⑩];在桂林的演出现场募集善款达2066万元 [11];在庐江县演出现场捐款40万元并发放价值3万多元的物资。[12]更重要的是艺术家们精湛的技艺和热情的投入感染了灾区的人们,为他们送去了精神食粮,给他们战胜灾害的信心和勇气。
  3.发出国内呼吁,多方筹集善款。依据《中华人民共和国红十字会法》“在自然灾害和突发事件中,对伤害人员和其他灾害者进行救助”和“红十字会为开展救助工作,可以进行募捐活动”的规定,[13]中国红十字总会于2月1日发出国内呼吁,号召社会各界发扬中华民族“一方有难、八方支援”的传统美德,向灾区奉献爱心,帮助灾区群众渡过难关。
  雪灾呼吁得到了社会各界的广泛响应。3月21日,民政部救灾救济司、民政部慈善事业协调办公室会同中民慈善捐助信息中心发布了《2008年初严重低温雨雪冰冻灾害全国社会捐赠总体情况》。据统计,截至2月29日,社会各界针对此次灾害的捐赠款物总额达到22.75亿元人民币,包括捐款19.84亿元,捐赠物资折价2.91亿元。来自境内社会各界的捐赠为15.41亿元,占总捐赠额的67.74%;来自境外的捐赠总额为7.34亿元,占总捐赠额的32.26%。其中,各级红十字会和各地慈善协会在内的社会组织共接收各界捐赠款物6.09亿元,占总捐赠额的26.8%。[14]而中国红十字会总会接收救灾款物1.171亿元,地方红十字会募集款物1.302亿元,[15]总计2.473亿元,占总捐款额的10.87%,可见中国红十字会在此次雪灾募捐中发挥的重要作用。



  地方各级红十字会也积极参与,因地制宜开展各种救助工作。雪灾发生时,正值春运和年关,由于大雪导致交通受阻,大量旅客滞留车站、码头、机场和高速公路等,他们缺衣少食、饥寒交迫,牵动着红十字人的心。
  近年来流行一句话:“全国春运看广东,广东春运看广州。” 1月26日,广州火车站滞留了10多万回家过春节的旅客,部分旅客患上感冒或消化道疾病。为了确保滞留旅客的健康,广东省红十字会积极响应省委、省政府的号召,紧急启动《公共突发事件预案》。1月28日晚联合广东药学院附属第一医院医护人员组成的红十字应急救援队,配备急需药品,分批次进入广州火车站,在进站 一、二楼大厅内设立多个免费健康服务点,为有需要的旅客提供免费医疗服务和药品。29日上午,省红十字会又紧急调拨了20箱价值近10万元的常用药品用于这次紧急救援活动。广东省红十字会常务副会长徐火周、副会长兼秘书长华建和副会长莫益勇来到广州火车站救援活动现场,了解工作开展情况,并对下一阶段工作进行部署[16]。到2月3日,广东省红十字应急救援队已为滞留火车站的旅客提供了7250人次的医疗服务,免费发放药品近8万元。[17]
  1月29日晚,湖南省红十字会常务副会长曾凡国、副会长彭力夫率领赈济服务部、事业发展部等有关人员,冒着零下3°C的严寒,沿京珠高速破冰行驶,一路驱车150多公里,为被困人员送去衣物。30日清晨又继续分两路为京珠高速、衡枣高速上的被困人员送衣送水。两日共将价值12万余元的矿泉水、饮料、面包、棉衣等救援物资送到被困人员手中。同时沿路还积极配合有关部门临时安置部分从高速路上疏散转移的旅客。[18] 全省各级红十字会还派出90多支红十字医疗队,深入灾区开展医疗救治工作,救治伤病员近4500余人次。长沙、株洲市红十字会派出10余支红十字巡回医疗小分队,在车站、机场、高速公路进行巡回医疗,为滞留旅客和司乘人员送医送药。[19]                                                                                
  2月2日,浙江省红十字会工作人员携带价值1.5万元的饼干和雨具等爱心物资赴汽车北站慰问因雨雪天气滞杭旅客。工作人员在解放军战士的协助下,向800余位滞留在汽车北站的旅客送上了一分温暖。据了解,这批旅客大多数系省外返乡的城市建设者,因连日的雨雪天气,他们有的已在车站滞留了4天。这也是浙江省红十字会继29日赴杭州火车站和汽车东站慰问后,第二次慰问因雨雪天气滞杭的旅客。康师傅杭州地区公司捐赠了当日的发放物资并派志愿者参加慰问。[20]
  福建省红十字会连续多日组织大批红十字志愿者,联合《海峡都市报》、福州火车站、福州铁路公安处、福建永辉集团等单位,到火车站侯车广场向返乡群众免费发放1万份“爱心简餐”(豆浆、馒头)。[21]
  此外,江苏、江西、四川、贵州、广西、湖北等地红十字会也积极行动,向滞留旅客嘘寒问暖。
  大雪无情,红十字有爱,在寒冷的等候中广大旅客感受到了红十字的温暖和关怀。

 
  以传统佳节——春节为分水岭,随着大范围降雪天气的减弱、渐止,伴随着“通路、保电、安民”目标的基本实现,抗击雨雪冰冻灾害取得阶段性胜利。2月13日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署灾后重建工作。会议要求各地区、各部门早谋划、早安排、早启动,尽快恢复重要基础设施,尽快恢复工农业生产,尽快安排好受灾群众的生活,尽快恢复正常的生产生活秩序,努力把这场灾害造成的损失减少到最低程度。[22]随后,28日国务院批准灾后恢复重建规划指导方案。指导方案提出,灾后恢复重建要按照“规划先行、统筹安排,分清缓急、突出重点,自救为主、政府支持,地方为主、中央补助”的原则,全力以赴,尽快修复重要基础设施,实现电网、交通、通信、公用及社会事业设施正常运行;尽快修复农林水利设施,恢复农业林业生产;尽快修复灾害损坏的民房、城乡供水设施等,保障群众的基本生活需要。[23]这样,抗击冰雪灾害由应急抢险抗灾转入全面恢复重建。
  中国红十字会也迅速调整工作重心,转向灾后重建。“截至2月19日12时,全国红十字会系统已累计接收救灾款物价值2.39亿元。这些款物部分已经用于紧急救灾,其余将用于灾后重建。中国红十字会下一步将重点参与农村倒塌民房、毁损卫生站(室)以及防灾减灾设施等的重建。”[24] 
  随即,各级红十字会也根据自身特色和优势,确定援建的重点项目。四川省红十字会“启动了雪灾重建的首批项目,140 万援助款将分别用于甘孜州石渠县、凉山州、宜宾等地灾后民房重建”[25] ;广西红十字会“拟参与4-5个重灾县600户特困群众开展损毁民房重建,支援重灾乡镇修建10个卫生院门诊楼或住院楼,40个村红十字博爱卫生站(室),在项目村开展改水改厕健康教育、社区备灾教育等”[26];贵州红十字会启动“灾后重建——红十字健康新村”建设活动,在全省27个受灾县(市、区) 修建卫生院(站),重建学校、水利设施、民房,发放农用物资等,预计项目资金将达2000万元以上[27];甘肃省红十字会初步确定为白银、武威、张掖、甘南等4个市州援建日光温棚760个,慰问特困群众1600户,[28] 等等。
  为了统筹全国红十字会的重建规划,4月15日,中国红十字会在湖南长沙召开支持10省市灾后重建工作会议,总会启动了援助资金为1亿元的灾后重建计划。会议明确了援建的重点项目,包括灾民博爱新居、卫生院、卫生站、备灾仓库、饮水设施、学校等。中国红十字会副会长苏菊香在会议上强调指出,项目地各级红十字会要加强领导,统筹部署,加强监管,确保质量和进度,严格财经制度,提高项目的整体效益,同时要及时向捐赠者反馈相关情况,提高项目透明度,接受社会各界监督。要强化责任意识,提高项目管理能力,时刻想着捐赠者的期望,想着灾区群众的需要,扎扎实实做好项目工作。[29]
  从抗击冰灾到重建家园,全国红会系统的出色表现得到了党和政府高度评价和赞扬。3月13日、14日,民政部部长李学举、副部长李立国对红十字的雪灾救助工作作出批示,向中国红十字会表示感谢[30];安徽省政府致信感谢总会援助[31];河南省委省政府感谢红十字会无私援助[32];湖南省红会被湖南省委省政府授予抗冰救灾先进集体[33];广东红会获“抗灾救灾先进集体”称号及省红十字会副会长莫益勇、中国红十字会广州备灾救灾中心主任彭晓界被授予“广东省抗灾救灾先进个人”光荣称号[34];安徽省红会被安徽省委、省政府授予“抗雪防冻救灾工作先进集体”荣誉称号[35];湖北省红会被评为全省抗雪救灾先进集体[36];江西省红十字会赈灾服务处被江西省委、省政府授予“全省抗击低温雨雪冰冻灾害先进集体”荣誉称号[37];杭州市红十字会荣获抗雪救灾先进集体称号,市红十字会副秘书长郦汀被评为抗雪救灾先进个人[38],等。这是对红会赈灾工作的肯定。



  纵观此次中国红十字会的救援活动,至少以下几点值得我们关注:
  首先,中国红十字会应急能力有了很大的提高。灾情发生后,从立即启动应急预案到24小时值班制度,从及时的调拨物资到实地考察灾情,从紧急下发通知到第一时间发出国内呼吁,中国红十字总会闻灾而动,随灾而行;省市各级红十字会也相继启动本级应急预案,上文提到的广东省红十字会之外,他如江西省红十字会,快速反应,果断决策,成立了以常务副会长方娅为总指挥的防冰雪抗灾应急指挥部,明确分工和职责。同时,开通了24小时值班电话,确保救灾渠道畅通。在省应急指挥中心的大力支持下,江西省红十字会连续6次快速向中国红十字会总会上报灾情,争取支援,并于1月28日启动了应急预案四级响应,11个设区市红十字会同日也启动了本级应急预案。各级红十字会组织红十字救援队和志愿者深入交通站点、受灾一线,开展义诊、健康咨询、防病宣传、破冰除雪、走访慰问等工作。2月2日根据灾情变化,江西省红十字会启动应急预案三级响应,进一步加大救灾力度。
  中国红十字会应急能力的提高,与近年来红十字会加强应急机制建设分不开。根据国家对应急工作的总体部署和要求,2005年总会制定《中国红十字会总会自然灾害等突发公共事件应急预案》,被国务院作为80个部门预案之一纳入国家总体应急预案体系,标志着红十字应急工作成为国家应急工作的重要组成部分。2007年12月16日,总会成功召开了全国红十字第一次应急工作会议,制订了《中国红十字会 “十一五”期间应急体系建设规划》,修订了《中国红十字会灾害救助规则》。[39]全国32个省级(含新疆生产建设兵团)红十字会中已有30个建立了应急管理领导机构,有28个省级红十字会成立了相应的办事机构,明确了应急工作职责和任务;240个地级红十字会成立了应急管理领导机构,有114个成立了专职应急管理办事机构;531个县级红十字会成立了应急管理领导机构,有237个成立了专职应急管理办事机构。全国红十字应急工作体系已初步建立。[40]雪灾中,红十字会迅速高效的行动,不仅及时地支援了灾区群众抗击风雪的斗争,帮助他们解决了燃眉之急,而且通过这些救援活动也进一步加强了应急能力建设,完善了红十字会的应急机制。
  其次,红十字会筹资方式有了新的突破。从2月1日发出雪灾呼吁到1月29日,在不到一个月的时间里,中国红十字会募集的款物已逾两亿。如此短的时间,如此庞大的数额,除表明红十字会拥有较高的公信力外,还与中国红十字会与新媒体倾力合作密切相关,总会在2006年与“网银在线”开辟了网上捐款通道的基础上,又与百度、新浪、网易、搜狐、MSN等7家门户网站联手打造了红十字救灾专版;同时还与短信运行商开通了12114短信咨询服务和10699993短信捐赠平台,这样使捐款更加方便快捷高效。据中国红十字会总会不完全统计,2月1日至29日收到的网上捐款6532笔,合计1858613.96元。[41]
  与此相似还有北京红十字会,他们联合国内领先的第三方电子支付服务商易宝支付开通“风雪救援行动”网上捐款管道。易宝支付“快乐宝贝”网商形象代言人评选冠军粉香茗率先响应,以视频形式呼吁更多网友爱心捐款。仅2月3日1天,其赈灾视频在酷6网播放量便突破16万次。善款也源源不断的涌来,开通仅3天已募集善款31627.09元,最高的一笔达3000元,由爱心人士许燕捐出。[42]
  筹资是红十字会实现自身宗旨、履行法定职责的前提,是发展红十字事业的物质基础,因此筹资工作的好与坏,成与败,直接关系到整个红十字人道事业的开展。新媒体的加盟及其良好的社会效益,不仅宣传了 “人道、博爱、奉献”的红十字会精神,吸引更多的人参与到红十字会的崇高的事业中来,而且拓展了红十字的筹资渠道,延伸了红十字的资金链条,壮大了红十字的物质力量,增强了红十字的救助能力,为红十字筹集资金开辟了广阔的天地。把这种红会与新媒体合作募捐的平台由灾难的促动变成常态化的互动是必要的。
  再次,得力于红十字会管理体制的理顺。此次雪灾来势之猛,持续时间之长,影响范围之大,危害程度之深,为50年、甚至100年来所罕见,但从上文中我们可见中国红十字会及时的启动应急预案,高效的调配物资,合理的配置资源,有效的救助工作,给全国人民交上了一份满意的答卷。另外,据总会不完全统计全国受灾省红十字会共派出救灾工作组991组次、救灾工作人员8267人次、红十字志愿者25853人次投入救灾工作,[43]如此大规模的人员调配在红会史上还尚属首次。这些成就的取得得益于红十字会不断的坚持自身管理体制的改革。
  众所周知,新中国成立后,中国红十字会的性质被定为卫生救护团体,长期以来一直由卫生行政部门代管。而红十字会由卫生行政部门代管,不符合转变政府职能、实行政府与社会团体分开的原则,也不符合国际红十字会运动的要求。1993年全国人大常委会通过的《中华人民共和国红十字会法》明确红十字会是一个从事人道主义的社会救助团体,具有法人资格,可以依法独立自主地开展工作。在理顺总会管理的基础上,1999年~2004年,全国31个省级红十字会都理顺了管理体制。2004年10月,中国红十字会第八次全国会员代表大会通过的《中国红十字会事业2005~2009年发展规划》提出“五年内理顺地(市)级以上红十字会管理体制,积极推进县级红十字会管理体制并探索不同模式”。经过近三年多的努力,理顺红十字会管理体制的工作取得了显着的进展。目前,全国已有81.7%的地(市)、26.8%的县(区、市)红十字会依法理顺了管理体制。[44]雪灾发生后,在中红十字总会的统一协调下,各级红十字会精诚合作,密切配合,凝聚成了一股强大的力量,为顺利的完成救援任务提供了强有力的组织保障。
  总之,中国红十字会通过这次雪灾的考验,在应急能力、筹资方式和管理水平上有了长足的进步,这为以后开展类似的救援工作积累了宝贵的经验,也在红会历史上留下了光辉的一笔。

 
(作者单位:苏州大学社会学院)








[①] 中国民政部门户网站:《民政部通报近期低温雨雪冰冻灾情和救灾工作情况》,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/200802/20080200011960.shtml ,2008年2月24日。
[②] 中国红十字会网站:《中国红十字会总会调拨2.45万件棉衣紧急救助雪灾灾区》,http:// www.redcross.org.cn /202.108.59.10/news/20080125/7701.htm,2008年01月25日。
[③] 中国红十字会网站:《中国红十字会总会向雪灾灾区追加救助2.7万件棉衣》,http:// www.redcross.org.cn /202.108.59.10/news/20080129/7742.htm,2008年1月29日。
[④] 《国务院关于抢险抗灾工作及灾后重建安排的报告》,《人民日报》2008年02月20日。
[⑤] 《20万支蜡烛运抵断电郴州》,《新快报》2008年2月5日。
[⑥] 《中国红十字会总会再向灾区紧急拨出二千万救灾款》,《中国新闻社》2008年2月7日。
[⑦]  中国红十字会网站:《总会下发紧急通知要求各地切实做好雪灾救助工作》,http:// www.redcross.org.cn /202.108.59.10/news/20080129/7743.htm ,2008-01-29。
[⑧] 《红会系统接受款物逾两亿》,《中国红十字报》2008年2月22日。
[⑨] 《中国红十字会、中国文联联合慰问5省(区)灾民》,《中国红十字报》2008年2月29日。
[⑩] 《中国文联、中国红十字会赴湘慰问郴州灾区冰雪渐消融春意暖湘南》,《光明日报》2008年2月21日。
[11]  骆展胜、蒋林、隆振葵:《中国文联中国红十字总会慰问团联袂献艺桂林赈灾义演现场募集善款2066万元》,《广西日报》2008年2月29日。
[12] 《红十字情系灾民》,《中国红十字报》2008年2月29日。
[13]  中国红十字总会编:《中国红十字会历史资料选编,1950~2004》,民族出版社2005年版,第275~276页。
[14]  民政部门户网站:《国内外社会各界为冰雪灾区捐赠22.75亿元 至2月底已发放15亿》,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/200803/20080300012679.shtml,2008年3月24 日。
[15] 《社会各界向灾区捐款物达16亿》,《汕头都市报》2008年3月1日。
[16]  中国红十字会网站:《广东省红十字会全力救助滞留广州旅客》,
http:// www.redcross.org.cn 202.108.59.10/news/20080130/7761.htm,2008年1月30日。
[17]  广东省红十字会网站:《省红十字会领导慰问春运伤病工作人员》, http://news.gdredcross.org.cn/web/news_view.asp?id=618,2008年2月3日。
[18]  中国红十字会网站:《湖南红十字会热血抗冰灾》,
 http:// www.zjredcross.org.cn/ 202.108.59.10/news/20080131/7772.htm ,2008年1月31日。
[19]  湖南省红十字会网站:《湖南省红十字会积极抗冰救灾》,ttp://www.hnredcross.gov.cn/newsgroup/article/375.htm,2008年2月4日。
[20]  浙江省红十字会网站:《省红十字会再次慰问因雨雪天气滞杭旅客》, http://www.zjredcross.org.cn/news/2008-02-02.htm,2008年2月3日。
[21]  福建省红十字会网站:《省红十字会积极开展暴风雪灾害救援工作》,http://www.fjredcross.org.cn/shxx1.asp?id=816,2008年2月2日。
[22] 《国务院总理温家宝13日主持召开国务院常务会议,研究部署灾后重建工作》,《人民日报》2008年2 月14日。                                              
[23] 《国务院批准灾后恢复重建规划指导方案》,《人民日报》2008年2月28日。
[24] 《红十字工作重点转向灾后重建》,《光明日报》2008年2月22日。
[25]  庞玉宇:《省红会启动灾后重建首批项目》,《四川经济日报》2008年3月15日。
[26]  徐哲:《广西红十字会共募集善款2200万元部分社会捐赠善款用于灾后重建项目》,《当代生活报》2008年3月16日。
[27]  中国红十字会网站:《贵州启动“灾后重建—红十字健康新村”建设活动》,http://www.redcross.org.cn/zx/sbhsz/200806/t20080621_17744.html 2008年3月25日。
[28] 《省红十字会启动“让爱心融化冰雪”救助活动》,《甘肃日报》2008年2月28日。
[29] 《中国红十字会召开雪灾重建工作会议》,《中国红十字报》2008年4月18日。
[30] 《民政部向中国红十字会致谢》,《中国红十字报》2008年3月28日。
[31] 《安徽省政府致信感谢总会援助》,《中国红十字报》2008年3月4日。
[32] 《感谢中国红十字会的无私援助》,《中国红十字报》2008年2月29日。
[33] 《湖南红会发出感谢信》,《中国红十字报》2008年2月26日。
[34] 《广东红会获“抗雪防冻救灾工作先进集体”称号》,《中国红十字报》2008年3月28日。
[35] 《安徽红会获“抗雪防冻救灾工作先进集体”称号》,《中国红十字报》2008年4月11日。
[36] 《湖北红会抗雪防冻救灾工作先进集体》,《中国红十字报》2008年4月4日。
[37] 《江西红会赈灾服务处获“全省抗击低温雨雪冰冻灾害先进集体”称号》,《中国红十字报》2008年4月1日。
[38]  杭州市红十字会:《市红十字会荣获抗雪救灾先进集体》,http://www.hangzhouredcross.org/hhxw_1.asp?id=1752,2008年4月16日。
[39] 《应急管理体系初步建立》,《中国红十字报》2008年12月28日。
[40]  中国红十字会网站:江亦曼《发挥优势 突出特色 大力推进红十字应急体系建设》,http://www.redcross.org.cn/hszsy/bzjz/zhgl/200806/t20080623_18577.html 2008年5月7日。
[41]  贺晔:《新媒体:更加便捷的“爱心通道”——从抗击雨雪灾害看新媒体在公益事业中的作用》,《中国红十字报》2008年3月7日。
[42]  钜亨网:《红十字“风雪救援行动”在线捐款升温》,http://news.cnyes.com/dspnewsS.asp?fi=,2008年2月4日。
[43]  中国红十字会网站:《中国红十字会备灾救灾工作简介》
http://www.redcross.org.cn/hszsy/bzjz/zhgl/200806/t20080623_18573.html,2008年4月30日。
[44]  田毅、季谭:《专访全国人大常委会原副委员长、中国红十字会会长彭佩云:进入新发展机遇期,提升救助实力》,《第一财经日报》2008年4月10日。



中国红十字会汶川地震赈灾述略
姚惟尔



  2008年5月12日,中国四川发生了自建国以来破坏性最大,波及范围最广的地震灾害,百川沸腾,山冢崒崩。汶川地震发生后,中国红十字会总会及各地方分会在第一时间内组织赈灾救援,并于地震三个月后参与川、陕、甘三省灾区的灾后重建工作。本文就此问题略作考察。



  2008年5月12日14时28分,在北纬31度,东经103.4度,四川省汶川县发生了8级地震,近半个中国乃至泰国、越南都有明显震感。四川西北部、甘肃南部、陕西南部严重受灾。主震以后余震不断,四个月内超过26000次,6级以上的地震达到8次[①],直接造成了房屋塌陷、道路毁损、人员掩埋。此外,地震更是触动了多达12000处山体滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害。截至7月15日12时,四川汶川地震已确认69197人遇难,374176人受伤,失踪18263人。而“因地震造成失踪的人生还希望很小”,因此实际死亡人数是“6.9万多人和失踪的1.8万多人,加在一起是8.7万多人”[②]。
  除了巨大的人员伤亡,汶川地震还造成了难以估量的经济、文化损失。据统计,汶川地震造成直接经济损失达8451.4亿元[③],包括住房、基础设施、工业、农业、服务业、居民财产、土地资源、社会事业、文化遗产、矿山资源、自然保护区等各个方面都受到了不同程度的损害。仅以受灾最惨重的四川一省为例,全省52%的面积受灾,受灾人口占全省总人口近1/3,1000多万人因房屋倒塌或严重损毁而无家可归。居民住房倒塌和严重破坏的面积达4.2亿平方米,耕地损毁近200万亩。包括近5000公里国道、3万公里农村道路、1万多个卫生服务机构、9500多个公共基础设施部分瘫痪或严重损毁[④]。此外,地震导致2700多件馆藏文物受损[⑤],全省128处全国重点文物保护单位有65处受到不同程度的破坏,另有119处省级文物保护单位遭受损伤,世界文化遗产二王庙古建筑群全部跨塌。5·12地震被称为“建国后对文物造成损失最大的一次天灾”[⑥]。



  灾情发生后,中国红十字会立即做出反应,启动自然灾害救助一级响应预案。震后2小时,中国红十字会成都备灾中心调拨价值78万元的帐篷557顶、棉被2500床,运往灾区。震后7小时,中国红十字会在全国率先向社会各界发出紧急呼吁[⑦],同时要求各级红会立即投入救灾工作。至此,红十字会全面展开了对地震灾区的救援行动。
  作为规模最大,影响力最广的社会救助团体,中国红十字会是国家灾害救助体系的重要组成部分。因此在汶川地震的赈灾工作中,红十字会进行了广泛的社会动员。
  地震当晚,中国红十字会立刻向全国呼吁“携手人道,抗震救灾”,公布捐款账号,号召社会各界紧急参与灾区救援。呼吁发出后,全国立刻掀起捐款热潮,红十字捐款热线一经公布即被打爆,不到24小时内,红会就收到各界捐赠款物超过1.2亿元[⑧]。截至七月下旬,全国红十字会系统共接受境内外捐赠款物达158.4亿元人民币,约占全国所募集的全部捐赠款物的四分之一[⑨]。
  除了在国内进行宣传呼吁,作为国际红十字组织成员,13日中国红十字会就向红十字国际组织提出救助需求。通过国际组织15日向国际社会发出紧急呼吁[⑩],抗震救灾工作因此得到了世界各国的大力支援。英、美、法、波兰、爱尔兰、丹麦、泰国、立陶宛等国都在第一时间通过中国红十字会向灾区提供援助[11],世界各国红十字会和红新月会也相继筹集款物救助地震灾区。还有10个国家的医疗队通过中国红十字会赶赴灾区协助医务救援[12]。
  可以说,在宣传倡导工作中,红十字会做到了积极主动,出色地履行了其应尽的职责,也取得了举世瞩目的成就。不过,作为国内最大NGO(或者说在中国的制度语境下一个强势的SGO),中国红十字会没能有效整合国内各个民间救灾团体,未能给其他民间救灾组织提供得力的帮助和合作。在这次建国以来最大的救助行动中,仅靠政府部门和中国红十字会等少数几个SGO,并不能满足庞大琐碎又错综复杂的各种救助需求。而广大民间组织在社会救助中具有巨大的有利条件,但红十字会却出于管理等各方面原因,未便加以整合使其深入介入救灾工作。如北京红十字会就表示,在抗震救灾期间,北京红十字会对于以民间团体名义开展志愿工作的申请,较为谨慎[13]。在像5·12地震这类特大灾难救援行动中,红会倘能积极整合广大的民间救灾团体,对其进行全面有效的组织和管理,红会乃至整个社会的救灾能力将会有显著提高。



  在抗震救灾行动中,中国红十字会既是倡导者,又是执行者。除了宣传动员外,从总会到各级分会更要全面开展系统而庞杂的实地救灾工作。这些工作主要为赈灾物资的筹集和调度分配。
  善款、物资和医疗是灾区最基本和最主要的需求,因此红会在赈灾中的首要工作就是筹募。如上文所述,在这次抗震救灾工作中,红会在海内外共募集到了总价值约为158.4亿元人民币的款物。这些款物的来源主要有:1、国内民众自发捐赠。这里既包括普通百姓乃至下层贫民的辛苦所得,如南京某乞丐将其生平全部105元捐给红十字会[14];也包括明星富商的巨额捐款,如章子怡捐款百万[15]。2、企事业单位捐款。如部分中央企业通过中国红十字基金会向地震灾区捐款3.5336亿元人民币[16]。3、各国政府、国际组织。如爱尔兰政府向中国红十字会捐款100万欧元[17];又如红十字会与红新月会国际联合会通过史上最大的空运帐篷行动,调拨10万顶帐篷,援助中国红十字会[18]。4、其他国家和地区红十字会的募捐转交。如巴基斯坦红新月会向中国红十字会捐赠5万美元、挪威红十字会捐赠100万美元、美国红十字会向中国红十字会提供1000万美元捐款等等[19]。
  而红会筹集款物的方式可谓多种多样,充分运用了一切可行手段,利用一切现代媒体资源。
  联合媒体筹集善款是红十字会采取的最主要方式。5月12日晚23点50分,中国红十字会通过中央电视台公布募捐账号,呼吁全民抗震救灾。第二天,几乎全国所有新闻媒体,包括纸质媒体、网络媒体以及电视媒体,全部在显要版面公布红十字会的捐款账号,在全国范围内掀起了捐赠热潮。此外,中国红十字会还在第一时间委托其他国家和地区的主要华语媒体,发布其捐款账号,发出“共救灾民”的呼吁[20],号召广大华人华侨及海外爱心人士捐款捐物。值得注意的是,除了传统的银行、邮局、现场等捐款途径,红十字会还增加了短信、网上支付等多种现代化捐款手段,既方便了捐款民众,也有利于善款的筹集。
  通过红十字会与红新月会国际联合会向国际社会求援是红十字会采取的重要手段。5月15日,国际联合会向全球紧急募资2000万瑞士法郎,并于当天完成募集。5月30日,国际联合会宣布把募资额增加到9670万瑞郎,以援助中国地震灾区。此外,国际联合会还通过中国红十字会向地震灾区运送帐篷以及大型卫生设备[21]。
  与其他单位合作,举行义拍义卖义演也是红十字会筹集款物的有效手段。5月14日晚,《同一首歌》和中国红十字会联合举行国内第一场大型抗震赈灾晚会《凝聚每份爱——抗震救灾大义演》,募得善款5000多万[22]。而各地分会的赈灾义卖活动更是不胜枚举。如5月29日晚,南京市红十字会联合市政协举办书画赈灾拍卖会,众多书画界名家响应义卖,共拍得善款178.8万元[23]。
除了筹集款物,红十字会还为灾区筹集医疗资源。5月15日,中国红十字会和《兰州晨报》与搜狐网共同发起,联合《中国青年报》、湖南卫视等十几家媒体组建献血联盟,呼吁广大民众积极参与无偿献血,支援灾区的医疗救治工作[24]。呼吁发出三天后,全国除灾区外各地红十字中心血站纷纷宣布血库告满。
  将募集到的救灾物资进行合理的调度和分配,也是中国红十字会抗震救灾的关键环节。
  第一,红十字会对救灾资金的拨付和支配。从中国红十字会公布的《中国红十字会总会汶川地震救援资金下拨及使用情况统计表》可以看出,截至7月底,中国红十字会共对灾区拨款10.57亿元,对救援资金的利用主要分为“紧急阶段人道救助”和“灾后重建资金”两部分。截至6月2日,主要为紧急救助时期,共投入8.31亿元,其中6.31亿元用于紧急救助。投入的资金主要用于购买帐篷、棉被、食物、水、生活用品、医疗器械、卫生消毒用品、药品、救灾设备等方面。救灾款物主要发放到四川、陕西、甘肃、重庆、云南等受灾地区[25]。值得称道的是,红十字会在对捐赠款物的支配中,并没有按照国际惯例提取不超过6.5%的项目支持费, 而是“承诺不收取分毫管理费”[26]。这就意味着红十字会将要自行负责运输、包装、人工等各方面的成本。但不提取项目支持费的承诺鼓舞了民众的捐款热情,也将对募集资金的利用做到了最优化和最大化。
  第二,红十字会与政府部门协调物资调运。红十字会在灾区设立了20个输送物资集中点[27],通过与民政、交通等政府部门的协作,经由红会各个基层组织,将物资输送到灾区每个角落,尤其是政府部门关注较少的地区。这样,既做到与政府部门的分配调度相协调配合,又能利用政府的职能优势,调集社会一切救灾力量,从而最大程度地发挥红会的救护作用。
  在此次救灾中,中国红十字会对物资调运的一大特点是将受灾地区的市州红十字会与非受灾地区的省红十字会对口支援。灾区需求直接反馈到援助方,援助方物资直接送抵灾区,物资交接时援助省红十字会直接与对口市州红十字会联系,并在发货前向受援地区下发“物资分配通知”[28]。这样就减少了中间环节,提高了工作效率。
  第三、红十字会组织、协调海内外医疗救援队。5月13日,北京市红十字会紧急救援中心调配组成中国红十字会999应急救援队,赶赴灾区开展医疗救援工作[29]。至此,全国各地红会都陆续组成医疗队赴灾区救援。5月19日,外交部发言人宣布,中国红十字会将受权接受部分外国医疗队来华协助医务救援工作[30]。此后,十个国家派医疗队350人奔赴中国灾区,在中国红十字会的协调安排下,在四川、甘肃两省灾区开展手术600台,诊治患者伤员24000多人[31]。
  除了传统医疗救护工作,针对地震灾害的特殊破坏性,中国红十字会还组织了心理救援队。5月19日,由心理学专家、临床医生以及体育明星组成的首批心理救援队成员抵达成都[32],对灾民开展心理干预。此外,在各省市的伤员转移和接收救治中,各地方红会也发挥了积极的协调作用。



  赈灾工作的成效离不开有效的监督机制。从监督的主体看,包括对资金财物的监督和对红会实行赈灾工作的监督;从监督的客体看,又有自我监督、政府监督和舆论监督三方面。纵观此次赈灾,社会民众对于红十字会的赈灾工作并无多大异议,对于其资金财物的监督却质疑颇多。以下试以监督客体为脉络,梳理中国红十字会在5·12地震赈灾中,最受争议的监督问题。
  首先,中国红十字会有自身的监督体系。在中国红十字会内部,资金财物的收纳支出,分别由三个部门负责。其中,赈济部门制订采购计划;根据采购计划,机关服务中心则具体负责物资的招标、采购;财务部门负责审核和拨款。中国红十字会将这三者在业务上的分工视为一种内部监督机制,因为“三个部门是相互制约的”[33],即其在财物的收支运行方面起着互相监督的作用。
  而对于财务的审查,除了由国家审计署或外界的会计事务所进行的审查,中国红十字会每年会由理事会审查其财务报告。这也是自我监督的重要部分。
  其次,红十字会也受到相关政府部门的监督。按照惯例,中国红十字会要接受国家审计署的审计监督,在赈灾过程中,审计机关更是充分发挥其作为红十字会的外部监督作用。5月14日,国家审计署3人小组进驻中国红十字会[34],与红会的赈灾工作同时开展跟踪审计。而四川省更是由省纪委监察厅向省红十字会派驻工作组,“工作组每天向省纪委汇报省红会的接收、使用、分配和发放抗震救灾资金物资的情况”[35]。
  再次,在这次赈灾过程中,广大新闻媒体、网络论坛对中国红十字会的各方面的质疑也是强有力的舆论监督。5月14日,国内著名主流网络媒体网易宣布由于中国红十字会不愿接受“对网友捐款有明确纪录”的操作方式,而终止与红会的合作。此消息一出,将民众原本对红会捐赠情况不甚透明的不满推向高潮。其后先传出红会采购“天价”帐篷、以及成都高档小区惊现本不应该出现的红新月会救灾帐篷等“帐篷门”事件;接着又不断有人举报红会工作人员开巨额采购发票。虽然这些丑闻先后被证实为谣言,但却已经动摇了民众对红十字会的信任。随后关于提取项目支持费的问题,引发了部分民众对红会的质疑。一些民众认为“红十字会一方面按照公务员管理,有政府划拨的经费,另一方面又提取管理费,而且不对外公布账目”[36]。因此有些媒体称中国红十字会“遭遇到了前所未有的公关危机”[37]。
  虽然这些舆论对红十字会的工作会带来烦扰,但总的来说舆论批评促进了红会更透明有效地进行赈灾工作。在民众对红会收取管理费表示不满后,如前文所述,红会立即承诺在地震捐款中不收取分毫管理费。而在广大舆论批评红十字未能够公开账目,将收支明细透明化后,红会也及时公示了捐赠款物的使用情况,并表示会不断更新。而四川省红十字会也公布了捐款收支明细单,并承诺“募捐款物全部用于抗震救灾,并争取最短时间内将每一笔捐赠款物在网上公示”[38]。这对抗震救灾无疑是有积极意义的。
  经过数月的奋斗,中国红十字会结束了紧急救援阶段,自7月31日起,红会投入25亿元,全面启动灾后重建[39],抗震救灾工作拉开了新的篇章。
  总之,在面对突如其来的大灾难时,中国红十字会反应迅速,宣传到位,组织干练,救援得力,出色地完成了建国以来规模最大的赈灾救援行动。其成功之处固然为之后灾后重建阶段积累了宝贵的经验;而其待改进之处也有利于今后工作的开展。
(作者单位:苏州大学社会学院)






[①] 《温家宝在汶川地震震中映秀镇回答记者提问》,《人民日报》2008年9月3日。
[②] 《中国坚信:一切可以从头再来》,《人民日报》2008年9月5日。
[③] 这是根据国家汶川地震专家委员会在9月4日发布的数据(《中国坚信:一切可以从头再来》,《人民日报》2008年9月5日)。而此前四川省副省长称仅四川一省经济损失就超过万亿(《汶川大地震造成四川经济损失超万亿元》,《长江日报》2008年7月3日)。
[④] 《民生为本,统筹发展》,《人民日报》2008年8月22日。
[⑤] 《2700件文物地震中受损》,《新京报》2008年5月30日。
[⑥] 《65处国家级文物震毁》,《文汇报》(港)2008年5月25日。
[⑦] 《紧急呼吁发出之后》,《人民日报》2008年6月19日。
[⑧] 《红十字会收到捐赠款物超过1.2亿》,《文汇报》(港)2008年5月13日。
[⑨] 《中国红十字会表彰抗震救灾先进》,《中国妇女报》2008年8月4日;据中国民政部统计,截至7月下旬,全国共接收国内外社会各界地震捐赠款物总计580.93亿元人民。
[⑩] 《中国红十字会表彰抗震救灾先进》,《中国妇女报》2008年8月4日。
[11] 参见:《世界各地援助源源不断涌向地震灾区》、《国际社会继续向四川地震灾区提供捐助》,《南方都市报》2008年5月16日。
[12] 《10个国家派医疗队赴灾区诊治伤员》,《人民日报海外版》2008年7月25日。
[13] 《“全民志愿”时代来了,如何让“爱心恒久远”?》,《新华每日电讯》2008年8月2日。
[14] 《乞丐捐105元与"万科员工捐款限10元"》,《新华日报》2008年5月19日。
[15] 《章子怡通过红十字会捐款百万再动员企业家募捐》,《北京娱乐信报》2008年5月16日。
[16] 《中央企业向灾区捐款超亿元》,《光明日报》2008年5月28日。
[17] 《爱尔兰政府向中国红十字会捐款100万欧元》,《扬子晚报》2008年5月16日。
[18] 《国际红十字组织调拨10万顶帐篷支援地震灾区》,《南方都市报》2008年5月26日。
[19] 参见:《默哀时刻,世界感受中国》,《浙江日报》2008年5月20日;《红十字会与红新月会国际联合会募资援助中国震灾区》,《南方都市报》2008年5月16日。
[20] 《中国红十字会吁请华人献爱心》,《文汇报》(港)2008年5月13日。
[21] 《红十字会与红新月会国际联合会募资援助中国震灾区》,《南方都市报》2008年5月16日。
[22] 《〈同一首歌〉赈灾义演》,《东南快报》2008年5月16日。
[23] 《南京市政协、市红十字会举办书画赈灾义卖》,《南京日报》2008年5月30日。
[24] 《献血救灾暖流涌动》,《兰州晨报》2008年5月15日。
[25] 参见:《红十字总会公示捐赠款物使用情况》,《南方周末》2008年6月5日;《“欢迎随时查账”红十字总会细解善款投放两阶段》,《21世纪经济导报》2008年5月19日。
[26] 《红十字会承诺不提取管理费》,《京华时报》2008年5月23日。
[27] 《早报调查:百亿善款如何送到灾民手中?》,《东方早报》2008年5月20日。
[28] 《北京天津红十字会对口支援陇南市和甘南州》,《兰州日报》2008年6月7日。
[29] 《北京市红十字会999应急救援车队赴川救灾》,《财富新闻报》2008年5月13日。
[30] 《中国红十字会受权接受外国医疗队来华助援》,《浙江日报》2008年5月20日。
[31] 《“全民志愿”时代来了,如何让“爱心恒久远”?》,《新华每日电讯》2008年8月2日。
[32] 《红十字首支心理救援队出征》,《新京报》2008年5月20日。
[33] 《中国红十字会百亿善款流向调查》,《凤凰周刊》2008年6月16日。
[34] 《中国红十字总会直面信任风波》,《南方周末》2008年6月5日。
[35] 《记者走进红十字会细察捐赠款物管理流程》,《人民日报》2008年5月24日。
[36] 《中国式慈善的困境》,《南风窗》2008年第12期。
[37] 《记者走进红十字会细察捐赠款物管理流程》,《人民日报》2008年5月24日。
[38] 《红十字总会公示捐赠款物使用情况》,《南方周末》,2008年6月5日。
[39] 《中国红十字全面启动震后恢复重建》,《人民日报》,2008年8月1日。

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