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 发布日期:2008-12-30 9:28:29 发布者:[管理员]  来源:[本站]  浏览:[]  评论:[ 字体:   
苏州市红十字会“善”字系列救助计划运作机制研究
苏州大学红十字会实践团队[①]
 
    20世纪80年代以来,随着中国政治、经济体制改革的逐步深入,在社会转型的大背景下,被禁锢了将近半个世纪的慈善组织重又焕发生机,在我国经济社会事业中大显身手,并做出了巨大贡献。
    苏州市红十字会自80年代初恢复成立后,在将近30年的发展历程中经历了从逐步启动到创建示范,从探索模式到打造品牌的转变,并在苏州市政府的支持下积极同工业园区落户企业合作,开创了慈善救助的崭新局面。红十字会实施的“善”字系列救助计划在借鉴国外先进经验的基础上,结合苏州地方实际,走出了一条“项目式管理,品牌化运作”的独具特色的救助之路。
    从生态学角度出发,一个慈善组织的运作是一个系统的社会工程,涉及到能量、物质以及信息流的输入以及输出。从系统学角度出发,涉及到各子系统的独立运行与耦合。苏州市红十字会“善”字系列救助计划也不例外,它是一个复杂的社会系统工程。此次调查通过深入访谈等方法,研究慈善组织的组织结构、资本运行、品牌宣传、受助者管理。
 
一、组织结构
    组织结构是一种由任务、报告、职权关系所组成的体系,其主要目的是指挥和协调组织成员的行动以实现组织的目标。由于组织所依赖的外部资源具有不确定性,组织往往会采取一系列措施降低组织运作的风险,科学合理的组织结构则可以起到这方面的作用。
    1.组织结构总框
图一 “善”字系列救助计划组织结构
   “善”字系列救助计划的组织结构正体现了慈善组织对于运作风险的规避,如图一所示,红十字会在慈善项目的运作过程中通过设立理事会,从而将存在于红十字会外部的慈善资源内化,使捐助主体成为该系列慈善项目组织结构的一部分。
    这样一种围绕慈善项目建立起来的组织结构,在慈善主体、慈善组织、慈善客体之间建立起一种持续的制度化联系,使捐助者在提供慈善资源之外,还承担起了宣传和策划的责任;使慈善组织获得的资源最大化,同时引入的外部监督机制,也提高了资源的利用效率和慈善组织的公信力,使慈善组织从琐碎的协调工作中解脱出来,将更多精力投入到慈善行为的实施中去;此外,这也加强了捐助主体与捐助客体的联系。
    在苏州市红十字会工作的正式职员只有9人,却在同时运作着“德善”、“诚善”、“明善”、“艾善”等多个慈善项目,不但能顺利完成各项工作,还得到了当地市民以及世界卫生组织的一致肯定,不能不说这与“善”字系列救助计划所构建的组织结构以及该组织体系的有效运转有莫大的联系。正如红十字会周部长所言,这“在组织上保证了‘善’字系列救助计划的长久发展和资金的有效利用”。
    2.理事会
    理事会是“善”字系列救助计划组织结构中极具特色的部分。由于成立时间不同,各个救助计划在组织结构上的完整程度不尽相同,本文在论述中主要是参考“德善”、“诚善”和“艾善”这几个救助计划。
   (1)理事会的职能[②]
    理事会是慈善组织中非常重要的部分,其成员承担着许多职能,并对慈善组织的营销活动有着直接影响,营销可以作为招募理事会的原则之一。
    理事会最重要的职能即第一职能是监督。理事会每半年审核由红十字会和卫生局共同负责提交的救助对象相关信息,并委托苏州市红十字会对救助资金的募集和使用做出报告,每半年对救助资金的使用情况进行审查。监督是理事会最重要的职能之一,不但使捐助主体掌握捐助物资的使用状况,提高了捐赠的利用率,也使红十字会提升了自身公信力。
    理事会的第二个职能即决策。在筹办慈善活动时,由理事单位成员组成专家委员对活动的流程、预算和预期效果进行评估,提出改进意见,使活动流程更加合理、资金使用更加高效。理事会拥有最终决定权:在受助者的选择上,由专家委员会按照救助计划制定的评估标准对患者的状况进行评估,经理事会议集体讨论后确认救助对象,使救助对象的选择更加透明和公平,这在一定程度上克服了慈善组织在慈善救助时的家长式作风。
    理事会的第三个职能是提供专业知识指导。通常,根据不同的目的,理事会成员一般要选择律师、政治家、医生或银行家等,以其专业知识对慈善组织提供直接帮助。
    理事会成员的另一个非常重要的职能是筹资。理事会成员不仅被视为主要的捐赠者,而且作为筹资人,还要劝募。因此,理事会的成员很多时候就相当于营销人员,尽管他们极少受过营销培训,但理事会成员大都是当地企业中的佼佼者,具有一定的行业号召力。同时,由于业务原因他们与各领域的成功企业和人士关系甚密,更容易募集善款。红十字会通过理事会,将组织外不稳定的资源内化,从而使捐助单位和个人主动承担起慈善救助计划资金的募集责任,成为“善”字系列救助计划善款的主要来源。
    最后,理事会还具有连接外部环境的纽带作用。慈善组织要尽可能降低运作风险,必须对组织外部环境的影响和变化做出及时反应。理事会通过将慈善组织一定的外部环境内化,使组织成员与影响资源获得的重要组织保持联系。
    (2)理事会组织结构
    理事会成员由常务理事和理事构成:常务理事由发起单位和其他对于救助计划有特别重要影响的单位代表或个人组成。
    图二 理事会组织结构                                                                                                                                                                                                                 理事会设立轮值执行主席,由理事单位轮换担任,任期两年,由执行主席单位理事代表出任当年度理事会主席。还设有总干事一人、干事若干人,总干事由常务代表单位代表担任,负责处理和决定理事会的日常事务,无任期。理事、干事任期均为一年。理事会每年召开2次常规会议,由主席/总干事召集,将占理事总数2/3以上同意的事项作为决议,如遇到争议事项,则由理事会执行主席做出最终裁定。在执行主席任期内,由执行主席单位承担理事会秘书职责,主要是协助主席/总干事筹办理事会议、协助处理理事会议期间的文秘工作等。
   “善”字系列救助计划中的每一个救助项目都要开展一系列慈善活动,这对于人员紧张的红十字会无疑是一大考验,而理事会在很大程度上分担了慈善活动中琐碎的工作。理事会在组织结构和职能的设计上充分考虑到了分工协作,由执行主席单位承担理事会秘书职责,主要是协助主席/总干事筹办理事会议、协助处理两次理事会议期间的文秘工作等,并根据实际情况和要求制订具体的理事分工。当然,在分工时会充分考虑各理事单位和个人的特点。
    3.组织互动
    作为一个社会组织,在“善”字系列救助计划中,慈善组织还要与其他组织进行互动,这种其他组织主要包括政府以及企业。
    (1)政府——红十字会
    “善”字系列救助计划中,体系最为完善的“德善”计划,其理事会为政府与红十字会构建了协调平台。“德善”理事会中就包含了苏州市卫生局、工业园区社会事业局等政府部门,这样就将组织外的政府因素整合到了救助项目中来,弥补红十字会作为慈善组织在实施力上的短腿。一方面,红十字会和“德善”理事会成员同政府的沟通被纳入到体制中来,并承担一定的责任,使政府所掌握的资源内化。另一方面,政府作为理事会成员,主动加入到红十字会的慈善活动中来,通过理事会实现了对红十字会慈善活动的监督和指导,也能克服政府反应的滞后性,及时获悉群众的特殊需求,并给予红十字会政策上的扶持。
    理事会在一定程度上替代了原有的体制外沟通机制,内化的沟通渠道在明确了各方责任的基础上,使政府参与到慈善活动中来,这也降低了政府对慈善组织的不信任感。
    (2)企业——红十字会
    由于外部资源的不确定性,苏州市红十字会通过设立理事会的形式予以规避,使存在于红十字会外部的慈善资源内化,同时以会员义务的方式将企业的捐助责任确定下来。不但保证慈善项目资金,也通过企业的劝募活动,扩大了“善”字系列救助计划捐助主体的规模。企业员工具有较强的组织性,并掌握一定的专业技术,作为理事会的理事单位除了为救助项目提供资金支持,也在人力、物力方面给予红十字会资助,这有利于红十字会克服志愿者业余化带来的救助质量低下的问题。
    总而言之,理事会将各种游离于组织外的慈善资源整合起来,使红十字会降低了外部资源的不确定性,也提高了对资源的利用效率;对于慈善行为的相关利益人,理事会为他们搭建了一个相互沟通的平台,使捐助人参与到慈善实施过程中来,并在奉献爱心的过程中实现了各自的利益。双赢的结果提高了捐助主体的积极性,保证了捐助行为的延续性,从而使红十字会在资源获得上取得了主动。
 
二、资本运作
    1. “善”字系列慈善资本募捐机制分析
    慈善组织的救助能力取决于其动员社会资源的能力即募资能力,这又依赖于慈善组织公信力水平。苏州市红十字会通过“善”字系列救助计划的成功实施,积攒了相当规模的捐助主体和拥护者。但即便如此,红十字会并没有坐享其成,如火如荼的慈善捐助活动,展现出“善”字系列救助计划完善的筹款机制的强大能量。
    (1)募捐形式的创新
    传统的社会捐助行为通常以流动捐助的形式实现,其缺点是显而易见的,既无法增进慈善主体的捐助热情,将慈善行为长期化,也无法营造慈善氛围,推动公众慈善意识的觉醒。“善”字系列救助计划创新募捐形式,为捐助者搭建起丰富多样的捐赠平台,从而推动了社会募捐的蓬勃发展,下文以“德善”计划为例。
    每年“德善”计划所需资金,除了理事会成员和其他企业的捐赠,一年一度的 “德善”长跑活动、书画义卖也是慈善资金的重要来源,并取得了广泛的社会影响。
    “德善”爱心长跑活动。爱心长跑活动由红十字会和“德善”理事会相关企业共同举办,旨在通过长跑活动宣传“德善”计划,呼吁社会及单位献出爱心。
    书画义卖活动。由苏州市红十字会等单位与“德善”计划理事会进行组织,活动通过拍卖社会爱心人士捐赠的书画,来募集慈善资源。同时,书画义卖活动也得到了社会的广泛关注,并且许多爱心人士前来高价竞买拍卖的书画,所出价格远远高于底价。
    流动募捐活动。流动募捐不仅是“德善”计划的资金筹集方式,也是“善”字系列其它活动资金筹集方式。流动募捐箱不仅能为红十字会慈善活动提供资金保障,还能扩大红十字会慈善事业的宣传,唤起社会更多的爱心与关注。
    (2)“善”字系列救助计划的募捐特点
    苏州市红十字会“善”字系列活动资金筹集方式不乏新颖之处,资金募捐活动也经过缜密的策划,通过对苏州市红十字会“善”字系列活动募资资料进行研究、对相关工作人员访谈发现,慈善募捐具有以下三个方面特点:
    其一,多元的募捐途径。社会分化导致社会公众的异质性增强,存在着不同的捐助心态,捐助主体的多样性决定了“善”字系列救助计划在慈善募捐的途径上不能是单一的,应该有多元化依托。“善”字系列救助计划为捐助者提供了多元的资助对象,供捐助者自由选择符合自身意愿的资助项目。“德善”计划的捐助者以企业为主,爱心长跑和书画义卖就是量身为其订做的,为企业的捐助行为搭建起实施平台。同时,红十字会也十分重视个人捐助行为,除了广泛设立流动捐助箱,还在爱心长跑中组织爱心义卖,出售一些企业捐助的物资。多元化的捐助途径设计,使捐助主体可以选择最适合自己的捐助方式和捐助对象。
    其二,集约的捐助运作。在影响慈善组织公信力的因素中,资金的使用效率也占有重要地位。国内一些慈善组织在慈善募捐活动中铺张浪费现象,曾一度引起公众的广泛关注。“善”字系列救助计划在募捐活动的开展过程中,坚持走集约化道路,赢得了社会各界的普遍赞誉。在募捐实施前,红十字会严格控制资金预算规模,而理事会则在成员内部网络资源。比如,书画义卖的场地就是由理事会成员单位尼盛万丽酒店帮助解决的,控制募捐的运作成本,使有限得慈善资源最大限度的服务于救助对象。
    其三,共赢的捐助格局。慈善事业的深入发展,使人们认识到捐助主体的捐赠行为并不是一无所求的,助人时的满足感是捐助主体基本的心理需求。与个人更倾向于获得情感回报不同,企业更关注自身在社会中的形象,更关注慈善行为给企业带来的外部红利。比如,“德善”计划规定理事单位的员工具有享受慈善救助的优先权;企业职工也可以优先参与慈善募捐活动,这帮助企业提高了员工的归属感;“德善”计划的实施,更重要的是改善了企业在公众中的形象,提高了企业的美誉度。“善”字系列救助计划在募捐过程中实现了双赢,这是捐助主体慈善行为持续性的保障。
    2. “善”字系列慈善资本使用流程分析
    卡耐基基金会主席曾经说过:“慈善事业要有玻璃做的口袋。”原中国慈善总会副秘书长杨团女士在谈到善款专用时也说:“玻璃做的口袋,就是说你的口袋里有多少钱,你做什么事情,要透明到像玻璃一样,人人都可以看见。为什么要这样呢?因为你是非营利组织,运营的是公众的信任。”
    苏州红十字会借助“善”字系列救助计划的实施,理顺了红十字会内部的资本运作流程,在项目式运作框架下实现了资本管理的规范化、资本实用的透明化、资本监督的公开化。
    (1)救助计划资本运作模式
    资本运作是指对相关慈善资源的募集、管理、使用、监管等工作进行组织、执行和控制工作的总称。在资本的管理、使用和监管等方面,慈善组织通过:管理规范化、使用透明化、监督公开化等方法,树立自身良好的公信力,为慈善募捐活动的开展打下坚实的基础,从而使慈善组织的运作实现了良性循环。
图三 资本运作流程图
    图三为“善”字系列救助计划的资本运作流程图,慈善资本运作主要包括慈善募集、资本管理、慈善行动和审计监管方面,红十字会在救助计划资本运作的各个方面都渗透着对于公信力的考量。本节将从慈善资本管理、使用和监管三个方面分析“善”字系列救助计划资本使用流程。
    (2)慈善资本的管理
    救助计划实行项目式管理,不但理顺了捐助主体和捐助客体的关系,也实现了慈善资本的专项管理,“善”字系列救助计划的每一个捐助项目都在在苏州市红十字会人道救助专项资金账户下开设子帐户,并在此账户下设立明细账目,独立核算,这也为慈善资本的监管提供了便利。
    (3)慈善资本的使用
    “善”字系列救助计划在慈善资本的使用方面,尊重捐助者的意愿,并实行严格的预算和决算制度,及时反馈资金使用情况。
    “德善”救助计划中,救助对象由卫生局在调查肾透析病人贫困状况的基础上提出建议名单,最后由理事会会议讨论决定,使慈善资源用在最需要的地方,提高了资本的使用效率;救助标准是由理事会通过对红十字会提交的项目资金使用状况的基础上讨论得出;救助金发放时,受助者需凭医疗收据每周一到红十字会报销,红十字会负责做好收支记录。而慈善活动中资金的使用,须在活动策划中包含详细的预算明细,提交理事会审核,在一些大型活动中还实行招标制,以实现最大化地利用有限的慈善资金。
    (4)慈善资本的监管
    苏州市红十字会通过“善”字系列救助计划的实施,主动将外部监督内化、将内部运作外化,为慈善事业的发展开创了一片新天地。作为慈善资源的提供者,没有人比捐助主体更关心慈善资源的利用状况,作为理事会成员的他们也必然会很好的履行自己的监督职能。而政府通过参与救助计划的实施成为理事会成员,改变了过去审计监督的被动局面,在红十字会工作过程中实施监督,并可就出现的问题及时地给予指正,增强了政府监督的主动性和灵活性。
    苏州市红十字会一改过去依靠组织成员自律来保证慈善组织运作的状况,救助项目的运作过程通过各种媒体与大众见面,接受公众监督,将自身至于公众的目光之下,建立起红十字会与捐助主体的互信机制。
    此外,“善”字系列救助计划对慈善资本的运作效率和效果同样给予关注,重视收集受助者的信息反馈,并将其制度化。理事会委托红十字会在救助计划每个运作周期后,对救助对象进行调查,以掌握受助者的最新信息,进一步完善救助计划。
    以上所提的各个方面,都可算在绩效评估中,完善、透明的管理体制,使“善”字系列救助计划赢得了社会各界的广泛赞誉。
 
三、品牌化宣传
    慈善组织要想成功进行社会募捐,面向全社会的宣传是极为重要的。苏州市红十字会副会长郝如一有句“名言”:宣传——红十字会工作的“半壁江山”。“善”字系列救助计划在宣传主体、宣传手段和宣传原则等方面进行了大胆的探索,为红十字会树立了“政府人道助手、社会博爱使者、大众救助对象”的良好形象,推动了红十字会各项工作的顺利开展。
    1.宣传主体
    “善”字系列救助计划通过充分利用新闻媒体、理事会成员、志愿者三股宣传力量,保证了宣传工作的高效运转,最终推动“善”字品牌的形成。
    (1)新闻媒体——慈善宣传的主力军
    新闻媒体是宣传工作的主力军,想要做好宣传工作,各路媒体的宣传功效是绝不能被忽视的,红十字会一向都十分重视与媒体互动合作。“善”字系列救助计划的每次活动红十字会都会邀请相关媒体进行采访报道,媒体也很支持,出场率都很高。在举办大型文艺演出活动时,红十字会借助新闻传媒的协助,开展水平明显提高。此外,苏州市红十字会还与广告媒体合作,设立全国第一幅“红十字爱心广告”。
    (2)理事会成员——慈善宣传的生力军
    在上文曾提到,红十字会通过理事会,将组织外不稳定的资源内化,从而使理事单位和个人主动承担起慈善救助计划的宣传责任,成为“善”字系列救助计划宣传的生力军。理事会成员就是救助项目的宣传员,他们大都是当地的成功人士,具有一定的号召力。由于工作原因他们与各领域的成功企业和人士关系甚密,这些都是潜在的捐助主体。相比新闻媒体的无差别报道,他们有针对性的宣传所取得的效果更佳。
    虽然新闻媒体在“善”字系列救助计划的宣传上积极配合,但作为救助计划体制外资源,新闻媒体通常只是被动的参与到慈善活动的报道中去,没有更深的介入救助计划的运作过程,所起作用有限。理事会通过吸收苏州广电总台社会经济频道栏目组成为理事单位,将媒体资源内化,建立起一定的权利和义务关系。这样,苏州广电总台社会经济频道栏目组在宣传活动中更具主动性,多次在“诚善”计划中与红十字会合作策划节目,据了解每次活动报道观众反应强烈,总有热心善良的观众致电或写信要求进一步帮助被报道的“善”字系列受助者。
    (3)志愿者——慈善宣传的常备军
    红十字会发展了一批特殊的志愿者:一是志愿新闻者,即有志于并很愿意从事红十字新闻工作的通讯员队伍;二是新闻志愿者,即传媒方面的编辑记者和新闻部主任、分管主编、台长等,他们是以新闻职业为红十字运动服务的志愿者队伍。
    苏州市志愿新闻者队伍比较精干,只有20多人。一方面,他们制定例会交流、业务培训、考核奖励、自然淘汰等一系列制度与政策来激励彼此的积极性;另一方面,他们自身具有强烈的红十字意识与奉献精神,使得红十字新闻宣传能够长盛不衰,逐年进步。
    至于新闻志愿者队伍,是1999年建立的。那时红十字会正努力建立健全志愿服务体系,分别在教育、园林、卫生系统以及部分企业与乡镇组织起更多的红十字志愿工作者。于是,苏州市红十字志愿者队伍中又增加了一批“老牌”的新生力量。出任红十字会副会长的市委宣传部高志罡副部长亲任市红十字新闻志愿者工作委员会主任委员。[③]
    2.宣传手段
    多样的宣传主体还必须配合宣传手段的合理使用,才能使“善”字系列救助计划运作的如此顺利,进而被塑造为一个慈善品牌。
    (1)新闻宣传
    “善”字系列救助计划充分利用新闻媒体如报纸、广播、电视等进行广告宣传。凡重大活动如“长跑活动”、“慈善晚会”均邀请媒体记者参加。但凡慈善活动中有新闻价值的人和事尽可能提供给合作媒体,进行及时报道。除媒体记者帮忙撰写新闻稿进行相关活动报道外,由红十字会的通讯员撰写新闻稿,每年都至少有400篇在市级以上媒体上发表。
    (2)网络宣传
    网络已成为新兴的宣传媒体。网络宣传的信息直接面向世界各地人民,其传播速度、传播范围以及多样的表现手法,是其他宣传手段所望尘莫及的。在新千年的5月8日苏州市红十字会开设了全国第一个地级市网站也是江苏省红十字会的第一个网站,网站由专人负责,定期维护,已经过多次改版,现除常规栏目外还增加强化了新闻板块,确保“善”字系列救助计划各项活动的报道及时上传。苏州市红十字会还利用相关公益网站为大型慈善活动招募志愿者,取得了很好的效果。
    (3)广告宣传
    “善”字系列救助计划的广告宣传有两大部分:其一,是在传统媒体上(如电视、广播、报纸)做红十字会公益广告。全国第一幅“红十字爱心广告”就是此类广告中成功的典型。其二,是在新型媒体广告(如在公交站台、公交车身等人流量大的地方)上发布公益广告。早在2004年就已成功在苏州市内10条公交线路和30个公交站台上设立了固定广告栏。
    (4)文艺宣传
    这主要是指利用上级红十字会安排的、兄弟城市的或者是苏州本地创作的艺术作品开展的宣传“善”字系列救助计划的大型文艺演出,比如和姑苏天使艺术团合作以艾滋病防治为主题的文艺演出活动。其实善字系列所举办的每一场慈善晚会从未少过精彩的文艺节目来助兴,而且从到场的人数、晚会气氛和募捐的数额上来看,效果都是相当不错的。
    (5)赠品宣传
    赠品宣传即在一些礼品上印制红会或相关活动的标识,再把礼品分发出去。这种宣传方式是大家最乐于接受的,在大家得到实惠的同时,红十字会也达到自己的宣传目的。比如此次调研团队在红十字会做完一天的义工后,就得到了一枚小挂件,两面都刻印有“德善”计划的标志。[④]
    3.宣传理念
    “善”字系列救助计划在宣传方面之所以如此成功、如此顺利,原于宣传中遵循科学的理念。这些都是苏州市红十字会在长期实践活动中总结出来的,主要包括:自我宣传与志愿者宣传、重视领导宣传与公众宣传、创新的品牌化宣传模式以及理论研究促进宣传工作四个方面。
    (1)自我宣传与志愿者宣传相配合
    在“善”字系列救助计划中,红十字会不仅通过内部人员向苏州各界的团体和个人开展宣传,还招募志愿者帮助宣传,比如大学生志愿者、新闻单位志愿者等。他们帮忙在学校和社区里张贴海报,在街头分发宣传手册和劝募,帮忙向相关报纸、广播、电台投稿发报道。
    “善”字系列救助计划的具体宣传工作一般都交由从企业或者大学招募的志愿者来做,并对志愿者的主要成员进行一定的培训。通过自己的网站及时对活动进行宣传报道是红会自我宣传的亮点;而与苏州广电总台社会经济频道的合作宣传则是志愿者宣传的新思路。
    (2)领导宣传与公众宣传两手抓
    在“善”字系列救助计划中红十字会着力加强对企业领导的宣传力度,由于园区实力雄厚的外企是募捐的中坚力量,红十字会联合理事会单位有针对性地开展了针对相关企业领导的宣传与劝募工作。
    “善”字系列救助计划还十分注意加强对公众的宣传力度。公众的参与,可以激发企业参与的兴趣,会更加积极地参与到慈善事业中来,因为这样会有助于企业社会声望的提高。公众参与可以提高受助者的受益率,有公众参加,血型骨髓以及肾的配型成功的可能性也将更大。公众参与也利于加强社会精神文明建设,让爱心得以传递与延续。
    (3)创新的品牌化宣传模式
    “善”字系列救助计划在苏州已经形成品牌效应,并被苏州市民投票评为“2005年感动苏州”十大新闻之一。中国红十字会彭珮云会长曾在八届二次理事会指出:“具有号召力公信力的公益品牌项目能激发公众的参与热情并能广泛的吸收社会资源,我们要着力打造红十字会的品牌项目,动员更多热心于公益事业的社会力量参与到公益事业上来”。苏州红会在善字系列活动中大力贯彻彭珮云会长此次讲话精神,才得以让“善”字系列深入民心。
    (4)理论研究促进宣传工作
    理论与实践研究是拉动慈善事业发展的两驾马车。苏州市红十字会在多年的宣传实践工作中积累了丰富的经验,他们在总结已有经验的基础上,探索出一整套宣传方法,并把这一套宣传方法运用到“善”字系列救助计划中来,取得了令人满意的效果。此外,苏州市红十字会还与苏州大学社会学院合作创办了全国第一个“红十字会研究中心”,在苏州红会网站上开辟了“理论园地”构建了学术理论交流平台,意在借助于学术界的理论研究创新来推动包括宣传在内的各项工作的开展。
 
四、受助者管理
    慈善资源除了具有不确定性之外,其另一个显著特性是稀缺性。“善”字系列救助计划通过理事会的设立,将外部资源内化,很好的解决了慈善资源不确定性的问题,但在稀缺性方面组织设计能起的作用就不是十分明显了。在供小于求的情况下,如何选择受助对象,如何将稀缺的慈善资源分配给最需要的人,这些不但关系到弱势群体的福祉,更与慈善事业的公平、公正原则有着直接的联系。“德善”计划有针对性的服务于苏州市尿毒症患者就很好的解决了这两个问题,“善”字系列救助计划在实施过程中很好地体现了一种思想——目标定位。
    1.救助项目的确定
随着社会经济的发展,慈善捐助主体不再满足于单纯的捐助行为,而是越来越表现为寻求在慈善组织中的发言权,在捐献过程中尽可能的体现组织或个人的价值取向和关注焦点。  
在救助项目的确立上,目标定位理论体现的并不明显,反而是捐助主体的意愿影响更大,特别是垄断行政资源的政府和垄断资金资源的企业的意愿所起的作用更大。
    基本上,“善”字系列救助计划各救助项目的建立都遵循这种模式,这与红十字会政府助手的定位和企业对于慈善资源的垄断密切相关。
    2.受助者的选取标准
    我国目标定位方法产生的社会背景与国外相异,国内在救助项目的确定方面体现更多的是捐助主体的意志,但在各项目受助者的选取方面则更多的反映了慈善资源的稀缺性。依照尼尔•吉尔伯特的分类,受助者资格可以按照两个层次进行定位:一是基本定位层次, 主要用于确定慈善项目的受助资格;二是规范定位层次, 通过加入对个人行为、道德标准等定位标准,增强慈善的社会发展意义。
    在受助者的选取标准方面,依照流行的划分方法,“善”字系列救助计划在基本层次的标准有两类:1.属性需要, 用于确定某类群体的受益资格。如《“德善”计划实施章程》的第二章第八条规定:被救助对象需是常住本社区的中国公民或是理事单位的员工及直系亲属(父母、夫妻、子女),经理事会全体理事一致同意,可调整本项目救助区域。2.家计调查, 定位依据的是个人的经济状况, 包括收入和财产。通过资料收集和走访调查发现“善”字系列救助计划受助者的确定,家庭状况是决定其能否成为救助对象的一个重要标准。
第二层次为规范层次, 这一定位层次是慈善组织为推动社会发展、倡导健康的生活方式、弘扬社会道德所设置的选择标准。“善”字系列救助计划主要确立以下两种标准: 1.道德定位, 将道德标准混合到目标定位中。2.发展定位, 慈善的概念已不仅仅局限于帮贫助困的层面, 在未来的发展中, 慈善将更多的承担起社会发展的责任。将发展的标准纳入慈善项目, 符合社会发展趋势, 也可获得更高的社会价值。如《“德善”计划实施章程》第二章第十条规定:应适当优先考虑应适当优先考虑年青的救助对象。[⑤]
以上的两种定位标准不是孤立的, 在实际操作中往往交叉使用, 这样更有利于确定出谁是“最需要帮助的人”。
    3.受助者确定的流程
图四 受助者确定循环图
    “善”字系列救助计划受助者产生的流程是上文受助者选取标准得以贯彻的制度保障,对于受助者的最终选择权交予了慈善捐助主体,体现了捐助主体的意愿。而红十字会作为慈善行为的实施方,全程参与受助者的确定。
    首先,由理事会委托苏州市红十字会、苏州市卫生局等单位,每年依照所在救助项目的要求开展调查,以获取相关的数据资料。然后,红十字会在调查的基础上,制定候选受助对象评估资料,最后交由理事会讨论。最后,由红十字会联系救助对象,给与救助证。
    此外,红十字会还附有监督义务,既“在救助过程中,如发现救助对象违背或极有可能违背救助本意及条件,报经理事会议同意,取消其救助资格。”
    在“善”字系列救助计划中,受助者的选择是一个循环往复的过程,这样严格的选择和审核制度确保了捐助主体每一笔慈善捐赠的高效利用,杜绝了暗箱操纵,使整个过程更透明,在提高红十字会的公信力的同时,也实现了相关利益人的意愿。
 
五、思考与展望
    在分析了“善”字系列救助计划运作机制后,我们也发现了其中的一些不足,这就是所谓的“志愿失灵”——美国公共政策学者、非营利组织研究专家萨拉蒙认为,慈善组织作为志愿服务的提供者也是有着固有的缺陷的,会产生“志愿失灵”。
    即使是借鉴了国外先进运作经验的“善”字系列救助计划也不例外,区别只是问题的程度和层次。当然,救助计划在红十字会和理事会成员的共同努力下,使救助项目在组织结构、资金运作、宣传和受助者管理等方面运转十分良好,但表层的问题解决了,深层次的、更加细微的问题依然存在。
    首先,慈善资源的供给不足,这意味着慈善组织所能募集到的资金与志愿服务的支出存在缺口。虽然“善”字系列救助计划在资金运作方面开源节流,通过理事会章程争取了部分企业的长期捐助,但由于该区域内人口的快速增长,如“德善”计划中,2007年调查的尿毒症血透人数比2006年上升了31%,而享受低保和低保边缘的困难尿毒症患者增加近50%。即使“德善”理事会通过讨论决定调低救助水平,仍难以保持项目的收支平衡。红十字会副会长郝如一也表示:“2008年天灾人祸频发,公众对企业的高度期许,使其背负了沉重的慈善包袱,不少企业削减了对救助项目的捐赠资金。”
    慈善资源是救助项目得以持续运转的基础,面对严峻的筹款形式,红十字会也做了相当大的努力。如理事会章程新加入了“第二十条,理事会授权组织以义务筹款为目的的慈善企业联盟,吸引慈善商业企业成为加盟企业,在为‘德善’计划贡献善款的基础上,可以在德善指定的范围内开展经批准的赢利商业活动。”并筹备开展新形势的募资活动,进一步拓展募资渠道。
    据笔者了解,“善”字系列救助计划的理事会成员大都是外资企业,本地区的民营企业和国有企业参与比例较低,虽然外资企业在苏州所占比重甚大,但民营企业数量也居全省第一,其实力不容小觑。由于历史等原因,民营企业慈善意思淡薄,这在一定程度上给红十字会的募资造成了困难,但也应看到民营经济迅速增长的经济实力,如果能将其纳入捐助体系中来,必将给红十字会带来新的发展契机。同时,伴随民营企业新一轮的更新升级,为了提升企业形象,改善内部运作,增强员工归属感,更多的参与慈善活动,也会给企业带来更多的利益。
    其次,由于募捐是慈善组织获得资源的重要途径,慈善资源提供者往往根据自己的偏好,来决定提供什么样的服务。在“善”字系列救助计划中,也展现出捐助者及合作者意志对捐助行为的巨大影响,不过部分意愿还是值得商榷的。
    对于“善”字系列救助计划,由于理事会成员被赋予了一定的职权,使得组织之外的利益导向内化,稍有不慎,比较容易出现偏差。例如,在“诚善”计划的实施过程中,媒体作为理事会成员负责对救助对象的报道,为了能够制作节目,在救助对象的选取上又加了一条,即受助者愿意接受采访和跟踪报道的可以优先考虑,甚至该条要求在实施过程中被看得更为重要。这样就将那些不愿意接受采访的同样需要获得救助的部分群体排除在外,而排除的理由显然是值得商榷的。当然,上例所体现的问题并不明显,但应当有所警觉。
    最后,由于慈善组织人员有限,工作量大,慈善行为的实施往往只能是“点到为止”,容易忽视对受助者的人文关怀和其主动性的激励。
    在工作评估方面,由于“善”字系列救助计划的制度比较完善,各项评估进展得有条不紊,但在受助者管理方面也存在着工作不够细致的问题。比如“德善”计划实施过程中,主要负责救助款项的发放,强调更多的是受助者要怀有感恩的心,却忽视了对于救助对象的人性关怀。据访谈得知有相当一部分受助者在患病以后,变得异常自卑、痛苦,他们不敢也不愿去接受这个事实,开始逃避人群。由于受助者身患重病,他们大多离开了工作岗位,生活变得异常单调。捐助者的善举固然解决了外部问题,倘能深入到受助者的内心、给予更多的人性关怀,救助的效果将会更好。
   “善”字系列救助计划运作机制的分析,不是我们的最终目的,我们的最终目的是通过解剖“麻雀”,为慈善组织的运作提供参考与借鉴,希望通过我们的不断努力,能为这一目的尽我们一点微薄之力。
(实践团队成员:白煜琨  李和栗 张莎莎 杨晴  蓝春华 杨曌 顾倩 苏北)



[①]本文系江苏省大学生志愿者暑期社会实践活动课题,负责人:白煜琨,指导教师:宋言奇、郝珺。
 
[②]菲利普·科特勒、艾伦·R·安德里亚森:《非营利组织战略营销》,中国人民大学出版社2003年版,第302~306页。
[③]郝如一:《红十字宣传中的“辨证论治”》,载郝如一、池子华主编:《红十字运动研究》2007年卷,安徽人民出版社2007年版,第13页。
[④] 郝如一:《策划·手段·评估》,载郝如一、池子华主编:《红十字运动研究》2007年卷,安徽人民出版社2007年版,第6~7页。
[⑤] 尼尔•吉尔伯特:《社会福利的目标定位》,中国劳动社会保障出版社2004年版,转引自陈方正、付嵩:《目标定位理论对我国慈善组织的启示》,《科技信息(科学教研)》,2007年第30期,第442页。
 
 
 
社区卫生服务机构如何更好地服务农民工群体
——以苏州市为例
赵秋丽  宋言奇
 
    农民工是我国社会经济中的特殊群体,他们为城市社会做出了巨大贡献,付出了艰苦的劳动。关心农民工群体的生存状况,尤其是他们的健康状况,是人道主义精神的具体体现,也是和谐社会建设的必然要求。社区卫生服务机构是城市卫生服务中的底层与基础,理应在促进农民工群体的健康中起到重要作用。本文以苏州的实地调研为基础,对社区卫生服务机构如何更好地服务农民工群体的有关问题试加以分析。
 
一、利用社区卫生机构服务农民工群体在当前具有重要意义
    随着我国城市化进程的加快,大量的农民工涌入城市。以苏州市为例,目前流动人口(主要是农民工)已经占据总人口的1/3。农民工群体是一个特殊的劳动大军,他们从事的是脏、累甚至是比较危险的职业,他们的健康状况与卫生服务值得我们关注。如何满足他们的健康需求,我们认为,利用社区卫生机构服务农民工群体是一条比较现实的途径,具有着重要意义。
    (一)维护健康公平的需要
    和谐社会的本质在于公平与公正,其中包括卫生服务公平。我国向世界卫生组织承诺,在20世纪末使国民“人人享有卫生保健”。目前,城镇的卫生服务逐步完善,而农民工这一群体,在进入城市后,却没有实现“同城待遇”。在缩小农民工群体与市民之间卫生服务的差别进而实现健康公平方面,社区卫生服务是一个重要载体。因为社区卫生服务与农民工利益有着直接的关联,相比大医院,社区卫生服务与农民工群体的互动性更强,接触领域更多,涉及利益更广。我国卫生部卫生政策与管理研究专家委员会委员长李长明曾一语见地的指出:“社区服务机构是解决卫生公平性的主要载体”。因此用社区卫生机构服务农民工群体,可以有力地维护健康公平。
    (二)维护城市社会稳定的需要
    利用社区卫生服务机构促进农民工群体的健康,还将有力地维护城市社会稳定。其一,随着经济社会的突飞猛进的发展,我国各地区、各城市之间以及城乡之间人流、物流频率加快。这种人流、物流频率加快,同时也带来疾病与细菌的流动,给相关区域与城市造成隐患。在这种情况下,“独善其身”地维护城市市民的健康,不仅不必要,而且也实现不了。2003年“非典”就是一次典型的教训,疾病是不受行政界限控制的。没有流动人口的健康,就没有城市的健康,因此,利用社区卫生服务农民工群体,意义不言自明。其二,健康问题是一个重要的社会问题,特别是健康问题与公平问题结合起来,意义就更加深远。农民工群体得不到应有的健康服务,尤其是公平的健康服务,一定程度上会引发他们仇视心理,不利于社会稳定。在这方面,社区卫生服务机构可以起到“缓冲器”的作用。
    (三)满足农民工健康需求的需要
    农民工群体的劳动强度大、报酬低、居住条件差、生活水平较低,加上该人群中有些人外出尚未进行免疫接种,以及有的农民工从事一些特殊服务行业。这些因素的综合作用,导致可能引发一些疾病,也可能引发一些传染病的传播和蔓延。正因如此,农民工群体有着比较强烈的健康需求。据我们在苏州市新郭社区、留园社区的访谈,农民工群体有强烈的愿望到社区进行健康咨询,也希望社区卫生服务能够惠及他们。留园社区卫生服务中心曾经发起“送药到工地”活动,得到工地农民工的热烈欢迎。这些情况都说明了农民工有着比较强烈的健康需求,也说明社区卫生服务机构在满足他们健康需求方面可以大有作为。
    (四)解决社区卫生服务机构自身发展困境的需要
    社区卫生服务具有预防、治疗、康复、保健、健康教育以及计划生育在内的“六位一体”的功能,关系到民生大计,在某种程度上代表了一个城市公共卫生事业发展的状况。尽管意义重大,但我们遗憾的看到,目前,我国社区卫生服务发展状况普遍并不理想。当然其中的原因多种多样,难以一概论之。但不可否认的是,我国不少社区卫生服务机构缺乏合理的功能定位,也缺乏必要的拓展空间。如果能够有效扩展服务至农民工群体,再加上政府的大力支持,社区卫生服务机构有望走出自身发展困境,实现可持续发展。
 
二、社区卫生服务机构目前对农民工的服务存在不足
    利用社区卫生机构服务农民工群体,有着重要意义。我们应当强化社区卫生服务,更好地惠及农民工群体。但必须清醒的看到,社区卫生机构目前对农民工的服务存在着诸多不足,需要更好的完善。我们的考察证实了这一点。值得注意的是,我们考察的城市是苏州市。在利用社区卫生机构服务农民工群体方面,苏州市一直走在全国前列,苏州市尚且如此,其他城市的情况更是可想而知。
    (一)待遇不接轨
    我国目前医疗体制尚未形成城乡对接,农民工医疗待遇尚未与城市人实现等同。这个大的宏观背景必然波及社区卫生服务机构对农民工健康服务的有效展开,因为社区卫生服务机构也是在这个制度背景下开展工作的。据我们在苏州留园社区的访谈,由于医疗体制原因,目前社区卖给本社区居民的药品要比卖给农民工的便宜一些,因为有医疗补贴含在其中。同在一个屋檐下看病,农民工必然会形成巨大的“心理落差”。尽管卖给他们的药品其实也并不贵,但是由于这种落差,以及较低的价格心理预期,使他们中的很多到“黑诊所”就诊,导致当地“黑诊所”盛行。“黑诊所”的盛行,一方面搅乱了正常的医疗秩序,另一方面也造成很多健康隐患。
    (二)宣传不到位
    近些年来,苏州市政府高度重视农民工利益,利用社区以及社区卫生服务机构对农民工群体进行大量的健康宣传,也取得了明显的成效。但也必须看到,这种宣传力度仍需加强。通过问询苏州市街道办的相关工作人员以及与对农民工群体现场访谈我们了解到,目前农民工群体对社区卫生服务知之甚少,来社区卫生服务中心就医的大多是本地居民。大多数农民工群体有到社区卫生服务看病与健康咨询的需要,但由于不了解社区卫生服务中心,而望而却步。
    (三)预防服务缺乏
    目前,苏州市社区卫生服务事业正循序展开,取得了很大成效。一个突出的表现在由“病后医治模式”开始向“事先预防模式”转变。大多数社区卫生服务中心开始为社区居民建立健康档案。一些社区的健康档案甚至惠及全部社区居民,落后一些的社区也给特殊人群,如老年人、残疾人以及慢性病患者等建立健康档案。但是,关于农民工群体的预防服务,却基本处于空白状态。尽管一些农民工也散居在社区中,但却没有得到相同的待遇。这种现象,不能不说是个遗憾。
    (四)资源整合的局面尚未形成
    农民工群体健康的维护,应依赖多个主体,这是他们职业性质所决定的。只有政府——工作单位——医院——社区卫生服务机构四者之间形成一个网络联动,他们的健康才能得到切实维护。尤其是工作单位——社区卫生服务机构二者之间的联动,对农民工群体的健康维护,更有着至关重要的意义。但我们看到的是,工作单位与社区卫生服务实现有机整合,切实促进农民工健康方面的局面并未出现。而比较多见的情况是工作单位一般只在招工时进行体检(甚至有的连体检都没有),过后很少再见有什么健康宣传与健康行动。而农民工职业的特点(经常加班、甚至夜班),使得社区卫生服务机构难以介入到他们的健康维护之中。
 
三、全方位提升社区卫生机构对农民工的服务
    针对以上现状,我们认为,当前我们应加强社区卫生机构对农民工的服务,切实维护农民工群体的利益,彰显医疗公正与社会公正。加强社区卫生机构对农民工的服务,并不是一件轻松的事情,而是一项比较复杂的社会工程,涉及到多主体、多层次以及多维度。具体而言,我们认为以下环节是不可缺少的。
    (一)逐步对接政策
    利用社区卫生机构加强对农民工的健康服务,最关键的问题就是实现农民工的同城待遇。只有农民工能够实现同城待遇,社区卫生服务机构才能更方便地为农民工服务。社区卫生服务只是医疗保障体制中的一个分支,只有医疗保障体制能够彻底改革,社区卫生服务才能显现活力。在我国,目前城乡医疗体制之间尚未完全接轨,农民工群体又夹在城乡之间,使局面更显复杂,因此目前应积极探索针对农民工群体的医疗体制,并积极使城乡之间以及地区之间的医疗体制接轨。当前,可以先从政策的对接开始,逐步深入。只有这一关系理顺了,社区卫生服务机构才能更好地为农民工服务,并使工作精益求精,如果没有理顺这一关系,其工作开展必然受到许多束缚与障碍。体制与政策固然十分重要,但在体制与政策尚未充分理顺的情况下,也并不意味着社区卫生服务机构的“不作为”,社区卫生服务机构完全可以从小处着手,积极开展工作,以基层工作支持与促进政策的对接等宏观层面的工作。
    (二)加强宣传
    针对农民工群体对社区卫生服务机构并不熟悉的状况,有关部门与机构应积极宣传,使农民工尽快了解社区卫生服务机构及其业务,以便更好地满足自身需要。经过调研,我们了解到,目前农民工群体获取健康与医学有关知识与信息的主要载体是报纸与电视。我们完全可以利用这两种载体进行宣传,如在有关电视台中开设特色栏目,宣传健康知识与社区卫生服务的相关事宜。当然,最好的宣传莫过于社区卫生服务机构自身的行动,这种宣传更能深入农民工的心里。苏州留园社区自开展了“送药到工地”活动后,到社区卫生服务中心就诊与咨询的农民工就明显增多。如果社区卫生服务机构能够得到居委会以及志愿者的大力支持,宣传效果将更加理想。
    (三)整合资源
    切实利用社区卫生机构加强对农民工的健康服务,我们还要尽可能的整合相关资源,形成合力。其一,目前针对多数农民工特殊职业性质的特点,社区卫生服务中心应积极与居委会合作,“见缝插针”地为农民工开展健康教育相关工作。如开展健康宣传进工地、社区健康宣传晚会等喜闻乐见的形式,对农民工进行健康宣传。其二,实现政府、单位以及社区的联动。政府应制订政策,敦促单位履行对农民工的健康职责;单位与社区可以酝酿联合为农民工建立健康档案,实现资源互动。其三,实现大医院与社区的联动机制。我们应积极建设转诊制度,实施“小病在社区、大病在医院”,这一制度也应惠及农民工群体。其四,促进社区卫生服务机构与志愿者的联动。社区卫生服务资源以及人力资源的有限,一定程度上影响了服务农民工群体的效果。在这方面,可以发挥社区志愿者的作用加以弥补,另外还可以利用社会志愿者以及医校实习学生等多方面的资源进行弥补。这是一个对各方都有利的多赢的举措。
    (四)强化基本细节
    当前,在体制建设尚需完善的时期,社区卫生服务机构可以从最基本细节做起,更好地服务于农民工群体。这些细节尽管不会象体制改革作用那样大,但一样可以起到事半功倍的效果。例如,社区卫生服务中心可以为农民工(不一定专门为农民工,但其中不要排斥他们)开设专门的咨询服务,对社区卫生服务中心而言,虽然成本很低,但对于知识与信息都很缺乏的农民工而言,确是十分关键的。一些基本的保健指导或者疾病常识对于促进他们健康而言,大有裨益。例如,还可以免费或者低成本的为农民工提供一些常规性的服务,这些服务对农民工来说,也是十分重要的。
 
(作者单位:苏州大学社会学院)

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