2009世界灾害报告（5）
第五章 粮食安全：早预警后如何行动？
粮食短缺、饥荒通常是灾害导致的毁灭性后果。在干旱、洪水及其他灾害面前，粮食的储存、生产和其他的收入资源是非常容易受损的。在收入减少，财富消失的情况下，人们为了生计，不得不铤而走险。当努力耗尽后，饥饿和死亡就是必然结果。在1970年代的塞舌尔和孟加拉国，以及1980年代的大非洲之角，这种厄运链由于干旱大灾的影响曾经悲剧性的显现过。
尽管在预防重现1980年代大规模饥荒方面已经取得长足进步，但是此后相同的粮食危机模式—尽管并不一定是灾害—仍或多或少不断发生。例如，相同的事件已经再次发生在大非洲之角，多达2000万人面临饥荒。自然灾害和人为危机所产生的一时饥饿和营养不良，已经成为全球性的主要挑战。据关爱国际组织估计，目前遭遇粮食危机的人口已增至2.2亿人，该数字几乎是2006年的两倍。
在过去的30年里，日益增加的各种成熟办法被用于预防、减轻和准备粮食危机。有证据表明，更多的努力和开资都用于改善早预警系统（EWS），使之成为紧急备灾和饥荒预防的支撑。
B. Buchanan-Smith and S. Davies（《饥荒早预警与反应》作者，The Missing Link,1995）把粮食安全方面的早预警描绘成“是一个对人们获取粮食进行监测和信息搜集的系统，以便当粮食危机出现时及时预警并采取相应的措施。”
建立粮食安全早预警系统在全球、区域、国家和社区各级取得明显进展。这些系统紧密地监测直接影响农业生产的气候因素，以及其他的灾害如虫灾等。新兴的遥感技术已经更有效地被用于监测气候变化的多样性并规范庄稼的产量。在各种变化的指标上，其他社会经济和福利指标被用于衡量农作物的生产指数，包括牲畜产量、市场价格和营养不良率等。
各国政府已经将这种早预警系统广泛运用和制度化。但是许多系统的功能发挥却不理想，由于技术原因、体制问题和资金的限制，这些系统的运行明显受限。
在传统的早预警系统用于监测、分析、报告灾害影响的同时，粮食危机的复杂性正在增长。气象、水利和气候变化有关的灾害影响需要在诸多相互作用的背景下评估和分析，这些因素包括贫困程度、武装冲突、疾病流行和经济发展等。正是这些因素的作用影响着整体需求的程度和最适当的反应措施。
例如，对南部非洲2001-03年和2005年的粮食危机的分析表明，这些危机并不少于该地区发生此类危机的四倍。当2001年和2002年的歉收成为导火索时，对已经遭受HIV、AIDS 流行的人口毁灭的该地区构成巨大打击，极端的贫困随之增长。
由此得出的结论是，在各种因素的相互影响下，人们在灾害面前显得更脆弱了。因此必须了解和监测这些因素, 以使我们的需求和计划是符合实际的反应。
EWS通过监测农业气候指标与其预防发生大规模死亡的核心作用之间存在非常多的关联。尽管这些指标并没有在所有情况下出现风险时证明其充分的灵活性。这主要是由于问题的复杂，以及大部分国家级和地区级的EWS并无解决复杂的全球性问题的能力。
早预警最终与其导致的反应行动一样有用。在粮食安全问题和饥馑出现的形势下，有关当局的等待将导致形势发展为危机阶段，明显出现受到损害的趋势，而只有此时，才可有挽救生命的反应行动出现。这就意味着问题的关键是控制受损，而不是预防。但是从受灾家庭的角度看，更适当的反应是保持生计而不是挽救生命。
有关2006年肯尼亚危机的详细回顾、分析提供了一个早预警早行动失败的案例。当时肯尼亚正处于开发和系统化改善其EWS系统的关键时刻。但是，对早预警信号做出的有效反应仅出现在形势已经危险之时—此时有1100万人需要粮食，营养不良超过最初估计，在一些地区，70%多的牲畜已经死亡。
显然，此时再以强调营养不良的真实原因来分发粮食就值得怀疑了。在2001-03年和2005-06年南部非洲危机的综合分析中发现，这些紧急反应大部分都没有变化—即大规模的粮食援助。关键是，这种援助是无效益的保护生计的办法，而不是简单的保护生命的办法。过去十多年以来，在紧急形势下，用现金转账和发放购物卷的办法大量增加了。现金支付的潜在优势在于：时间更充裕，更灵活，以及受益人在使用资源上有个人的选择，节约成本，对当地市场和经济产生积极影响等。但无论是现金或购物卷的发放都取决于当时的实际情况。
当缓慢恶化的形势开始出现时，就可能有多种干预方法可支持传统的应对机制。
这些选择有助于避免或至少减轻迫在眉睫的危机。但是，对执行具体的生计方面的干预行动来说，相对要困难些。许多类似的行动决定于时机，在大多数的情况下，时间只有一月或两月，超过时间，行动的效果就受影响。
为支持何时实施生计干预的决策，有一系列的关键点或前提条件需要确定清楚。许多替代性的干预比一般的粮食分发需要更多的时间来决定和计划。应倡导以反应为取向的应急计划，以增强时间性强的生计干预的效果。应急计划应着眼于最可能发生的情况，以确定可行的、试验性的反应选择。
增强已建的安全网络以减少灾害的影响是一个重要，但目前还处于探索阶段的领域。利用整合业已存在并正在发挥作用的资金雄厚的减困项目，亦可大力减少做出反应的时间延迟。
即使有效的早预警和反应体系的技术元素已经落实，但反应的效果还要取决于整个管理状况。任何国家确保粮食安全的首要责任决定于其领导者和管理者。减轻受损性的长期努力依赖于政府应对贫困的成功和所提供的健康、卫生及教育方面的服务—这又非常紧密地与粮食安全问题相关。从根本来说，紧急反应并不能补偿发展的失败。
特定的生计问题的复杂使改善早预警早行动系统没有简单和清一色的解决方案。挑战和机遇并存，需要多方采取行动。
总之，采取行动时有一些基本点需要把握：
n 早预警的行动远未完善并需要继续发展。应更重视生计方面的早行动，采取行动时应有新思维，考虑监测、如何分析和如何报告等。
n 由于提供各种反应方案的能力大大增强，但我们更需要的是把工作落实在及时与适当的早预警上。
n 要充分利用社会安全资源作为减轻风险的有效办法，这是正在日益显现的趋势，值得提倡。
n 增强政府对市民的责任与义务是首要问题。在捐赠者看来，其资金援助的承诺应予更好地满足，通过增加发展资金，既要尊重人道反应的需要，又要兼顾事业发展。
2004-05年尼日尔危机：早预警与早行动的教训？
2004和2005年，尼日尔经历了严重但局部的粮食安全危机，该国的北部地区是这些危机的发生地。该危机现在经常作为分析早预警挑战的一个范例被提及，原因是它导致了为避免人道危机而采取及时和适当反应的失败。这场在2004-05年里缓慢发展的粮食危机，是一系列因素共同作用的结果。包括：2004年过早和突然结束的降雨，沙漠蝗虫对牧场和土地的破坏，高粮价和长期的贫困等。
还有许多因素导致了早预警和避免悲剧结果的失败，但是同时早预警的工作情况却处在特别的监控中。在西非荒漠草原，包括对尼日尔国家级的报道，都充斥着有关早预警的内容。在2004-2005年间，早预警系统所做的没有达到当时对尼日尔评估的水平，这些评估大部分集中在干旱和天气对粮食生产的威胁。而且这些分析还涉及到邻国尼日利亚增加粮食产量对高粮价的影响。在2005年，尼日尔的主要粮食价格翻了一倍之多，如此致使生活在绝对贫困中的大多数人得不到充足的粮食供应。
这些原因导致了确定适当反应中的问题，同时使得长期的发展政策或短期的救助反应变得不确定。尼日尔的案例表明，复杂的相互影响的因素可能导致严重的粮食安全问题和对早预警分析的挑战。（全文完）
（消息来源：中国红十字会网站）
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