制度建设与能力建设
池子华
2011年是“以制度建设为重点的能力建设年”，全会上下将围绕着制度建设，开展红十字会的各项工作，推进能力建设的持久与深入。这里就制度建设问题谈点个人想法，供研讨。
一、制度与制度建设
要进行制度建设，首先要弄清楚什么是制度，什么是制度建设。
从字面上理解，“制”有节制、克制、限制之意，“度”有尺度、准则、标准之意。“制度”就是节制人们行为的尺度，就是社会行动的准则。它是国家机关、社会团体、企事业单位为了保证各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展，依照法律法规而制定的各种规章的总称。
制度最突出的特点就是指导性和约束性。制度一旦制定，就要求人们共同遵守，按照规定的程序、要求指导工作的开展，不能违背，这就使制度具有了指导性和约束性的特点。按照美国经济学家康芒斯的解释，“制度”就是“集体行动控制个体行动”，强调了这种“约束性”的机理。
所谓制度建设，简言之，就是制度体系的建设与完善，主要包括各项制度的制定、执行及完善三个方面的内容。
就中国红十字会而言，其制度就是依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国红十字会法》而形成的一系列规章。红十字会制度建设就是为满足人道需求而制定、推行和完善制度体系的过程。
红十字会制度体系由基本制度、一般制度、专项制度、岗位制度等几大类属。“基本制度”是基础或前提，如《中华人民共和国红十字会法》、《中华人民共和国红十字标志使用办法》、《中华人民共和国献血法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中国红十字会章程》等法规。这些法规既是红十字会制度体系的组成部分，同时也是制定其他相关制度的依据。“一般制度”是依据上述法规为开展红会工作而制定的各种规章，涉及组织机构、备灾救灾、卫生救护、无偿献血、造血干细胞移植、志愿服务、红十字青少年等红会工作的方方面面，如《中国红十字会会费管理办法》、《中国红十字会红十字标志标明性使用规定》、《中国红十字会自然灾害和突发事件救助规则》、《中国红十字会募捐和接受捐赠工作条例》、《中国红十字会总会关于颁发中国红十字会荣誉奖章的规定》、《全国无偿献血表彰奖励办法》、《学校红十字会工作规则》、《中国红十字志愿服务管理办法》等等，这些规则、规定、办法、条例，是开展红会工作的南针。“专项制度”是为打造品牌、运作品牌而形成的项目制度，包括各类专项基金项目的运作，都有各自的规章加以规范。“岗位制度”是红会机关、部门干部、工作人员为履行岗位职责制定的各种规章。从总会到地方红会，各个部门都有相应的岗位职责和办事流程、规则。岗位制度，不言而喻，是针对红十字人的管理制度。
二、制度建设是能力建设的保障
王伟常务副会长在《中国红十字会第九届理事会第二次会议上的工作报告》中指出，“制度是实现红十字事业可持续发展的基础”。制度建设的重要性可想而知。邓小平曾指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。没有制度保障，能力建设无异于缘木求鱼，红十字事业不可能得到健康、有序的持续发展。
能力建设具有长期性，作为能力建设之保障，制度建设要求与时俱进，才能更好的发挥保障功能。而事实上，有的规章制度一二十年没有修订，已经无法适应能力建设的需要。而随着事业的发展，红会工作不断面临新的挑战和机遇，也呼唤新的制度及时跟进，保障能力建设的不断加强与提升。凡此说明，制度建设已成为新形势下能力建设和事业发展的迫切要求。
同时，公益领域竞争日趋激烈。根据民政部2010年最新统计资料，社会团体与民办非企业单位已达43.8万个，基金会也有2168个，主要集中于公益慈善领域。而且随着中国社会的发展，NGO、NPO的成长也会更加迅速。以往红十字会“一枝独秀”的局面不复存在。红十字会要求得生存与发展，要保持优势地位，必须加强能力建设，要加强能力建设，必须有制度的“保驾护航”。
制度建设也是机制建设的内在要求。所谓机制，按照系统论的观点，就是系统内在规律的表现形式与作用过程。在若干制度构成的系统中，制度的相互作用和实际运行就构成了机制。红十字会运行机制是否充满生机与活力，使事业发展处于最优状态，取决于制度体系的整合是否相互协调。因此，构建科学的制度体系就成为机制创新的关键，无怪乎有人说“一个组织或团体内部的制度建设水平和机制创新水平直接决定着组织或团体的发展水平”。机制建设是能力建设的重要方面，在这里，制度建设同样有着“根本性”意义。
有鉴于此，总会提出了“以制度建设为重点的能力建设年”，以加强制度建设为重点进一步提高各级红十字会的能力和水平，是非常有远见的。
三、制度建设也是一种能力建设
从文化学的角度说，文化是由物质文化、精神文化和制度文化所构成。制度是文化大系统中的子系统。制度建设说到底是红十字文化建设，是“软实力”——能力建设的重要方面。
就制度本身的建设而言，无论是制定制度、执行制度还是在实践中检验和完善制度，每一个环节，无不体现“能力”这一关键词。
制定制度需要前期调研，需要统筹全局，而且必须以有关政策、法律、法令为依据，规范性、程序性、科学性都要严格把握，可行性如何，也要反复论证。凡此都需要“能力”的支撑。没有好的制度，就不可能有统一的意志，事业发展缺乏有力的制度保障，不可能一帆风顺。而制定好的制度，势必要加强制度建设的能力。
执行制度，是将制度内容付诸实施或按照制度开展工作的过程。制度的执行，绩效或有参差，换句话说，能力的参差会带来执行效果的大不一样。提高执行能力不容忽视。而且在执行制度过程中红会干部具有“示范”作用，这就要求树立如胡锦涛强调的“制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。”据总会网站报道，2月9日是兔年春节假后第一个工作日，上海浦东新区红十字会全体工作人员在辞旧迎新的同时，齐聚在会议室内，举行新区红十字会全体工作人员2011年会费缴纳仪式。红会干部率先垂范，制度的执行才能如行云流水。此外，在执行制度的过程中，除了红会的“自律”外，还需要引入“他律”的监督机制，以提高执行能力。
制度是否健全、完善，要经过红十字运动的实践检验。在执行制度的实践中，能不能发现制度的漏洞，能否及时进行完善，需要“能力”。就如电脑系统，如果存在漏洞，很容易受到病毒攻击。制度也是如此，要不断进行“修补”，使之臻于完善。所谓制度建设，其实就是构建健全、完善的制度体系。
总之，无论从那方面说，制度建设也是一种能力建设。
四、制度建设的几条路径
制度建设在理论上是没有终点的动态过程，这也意味着制度没有“最好”，只有“更好”。追求“更好”的制度，建设路径不外乎以下几条：
首先，制度“盘点”。从总会到地方各级红会，现行规章制度究竟有多少，恐怕没人能够给出精准的答案。进行细致盘点，分类统计，做到了然于胸，为制度建设奠定基础，显然是必要的。
其次，制度“更新”。经过梳理，并对现行制度进行研究，看看哪些制度已经不合时宜可以废弃，哪些制度存在缺陷需要更新升级，然后组织人力进行系统、全面地修订。这是一项系统工程，需群策群力、集思广益方能收到实效。
再次，制定新制度。随着红十字事业的发展和工作领域的拓展，制定新制度成为制度建设的重要内容。如器官捐献工作，目前还处于起步阶段，在试行条例的基础上制度化，就成为红十字会开展这项工作的客观要求。又如《运转良好的红十字会标准》、《全国红十字模范单位标准》，经过广泛征求意见，也会逐渐形成制度文本，颁布实施。
最后，制度应该具有统一性、普适性。各级红会除各自的“品牌”如中山红会的“慈善万人行”、苏州红会的“善”字系列、青岛红会的“微尘”等，各具特色，需要“专项制度”保障其运行外，“一般制度”不一定各自制定一套，虽然制度内容大同小异，但毕竟不够规范。如何进行有效整合，形成统一的文本，应该是制度建设的一个努力方向。
随着制度建设的推进，建设成效会逐渐凸显。建议总会将制度建设的成果汇总，编印《中国红十字会法规大全》，以利成果的巩固和制度的执行。
（作者系江苏省红十字运动研究基地负责人、红十字运动研究中心主任、苏州大学社会学院教授、博士生导师）
