《中国红十字报》刊登《应对灾害：历史警示与现实思考》
2019年6月21日《中国红十字报》发表池子华、李红英的《应对灾害：历史警示与现实思考》一文，全文转载如下：
四川长宁地震牵动人心，救援行动正在有序推进之中。近年来世界上灾害频发，其危害性也在加剧。尽管历史留下了许多减灾救灾方面的宝贵经验，但灾害对于人类生存和发展的严重威胁依然存在，如何应对灾害成了一个古老而常新的课题。
应对灾害是社会发展的重要内容
由于灾害的多种多样性、不完全确定性、突发性、破坏性等特点，灾害尤其是自然灾害并不能被人们完全掌控，消除灾害在相当长的时间内还是无法实现的，但人们可以通过自己的正确作为积极预防灾害的发生，减少减轻灾害的破坏力。可以说，应对灾害尤其是自然灾害始终是人类社会发展的重要内容。
自人类诞生以来，灾害就与之相伴相随。灾害的降临，带给人类生产生活的影响是多方面的：危害人们生命和财产安全、迟滞社会经济发展，影响人们心理健康和社会秩序稳定。虽然随着科学的发展与进步，人们对气候、地形、河流、土壤、海洋活动、地壳活动等规律有一定的认识和把握，但自然因子的异常活动，带来自然灾害的不确定性和突发性，让人们面对突发灾害时仍措手不及。
值得注意的是，灾害的发生与加重越来越多地打上了人类自身的烙印。随着人类活动领域的扩展，人类善意或恶意的对自然环境的改变，虽然短期内改善了人们的生产生活条件，但长远来看，也有破坏人们生存环境的风险，提高了灾害的发生频率，加大了灾害的危害程度，从中国灾害史的研究中，可以清楚地看到这一点，如森林的退化加剧了灾害的发生和危害程度，河流的不合理治理或不合理利用导致的灾害频发，等等。这不能不引起人们的深思。
强大国家是防治灾害可靠力量
灾害的发生是难以避免的，但灾害治理的好坏却可以决定一个民族的生死存亡，故历代统治者无不注重灾害的治理，并形成了一整套的防灾、救灾、减灾、恢复的制度体系，而防治灾害体系的运行需要强有力的人力物力财力支撑。这些支撑力量包括：
一是发展经济提高国家和民众的抗灾能力。历史证明，当国家经济相对发达，国富民强之时，国家和民众的抗灾能力就强，反之则弱。降低灾害的危害程度，唯有大力发展经济，使国富民强。如此面对灾荒，人们才不会束手无策，国家才不会无能为力。
二是处理好发展经济、改善人们生存条件和保护生态环境的关系。国家可有长远规划，做到未雨绸缪。这就要求现代人在追求经济发展的同时，注重对生态环境的保护，如植树造林、退耕还林还草，提高森林植被的覆盖率，真正处理好经济发展和保护生态环境的关系。
三是灾害防治体系的有效运行需要稳定的社会环境。强大的国力和稳定的社会环境是国家政治、经济、文化良性发展的必要氛围，一个稳定的环境，才能让国家集中精力进行经济建设和生态环境保护。近代中国一直处于动乱状态，政府虽然采取相应措施防灾、减灾，但社会的动荡不安，财力物力的不足，使得许多较为可行的防治灾害政策措施无法执行，导致灾害不断发生，甚至形成恶性循环。前世之事，可以为鉴。
灾害防治既要继承又要创新
灾害的发生难以避免，也迫使人们不断思考自身的生存和发展之道。从应对灾害的层面看，传统的防灾、减灾、救灾经验至今仍然具有实用价值。从根本上说，大部分灾害的发生条件并没有改变，灾害的时空分布规律对今天的灾害治理仍然具有指导作用。因此灾害防治既需要继承又需要创新。
一是防灾救灾要有法可依。从中国各个时期的防灾救灾的历史来看，应对灾害必须纳入法制化轨道。建立比较完备的防灾救灾减灾法律体系有利于防灾减灾管理的正当性和时效性。从各个时期政府对防灾救灾减灾法律制度的制定来说，晚清法律制度较为系统完备，在此法律体系下，一遇灾害，一般情况下各级官员和相关人员都能依照法律规定投入到救灾和减灾行动中，勘灾、救灾有序进行，使得政府在财力和物力许可的情况下，尽力救济灾民，降低灾害的危害程度。随着经济规模的扩大，灾害造成的经济损失呈现增长的趋势。严酷的现实迫切需要我们建立完善有效的救灾制度。我国现有几十个涉及救灾减灾的法律法规，如《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国防洪法》等等，但还没有一部专门的《救灾法》或《灾害应对基本法》。作为世界上人口最多、长期遭受灾害威胁的国家，迫切需要专门《救灾法》的制定和颁布。依法救灾，可以提高救灾效率、保障人民利益、减少国家损失，同时也是建设法治国家的需要。
二是应当有专项的防灾减灾储备物资和经费。中国防灾减灾专项储备经费最早是在清朝（1883年）出现的，虽说仅是清顺天府一地的备灾备荒经费，但因顺天府是京师所在地，且经费来源取自各省，经费管理属于户部，尤其是专款专用，从正项用款中剥离出来，为后世防灾救灾提供了一条重要思路。1930年10月18日国民政府公布了中国历史上首部《救灾准备金法》；1935年6月又颁行《实施救灾准备金暂行办法》,规定了《救灾准备金法》的“施行细则”。历史经验启示我们，专项防灾减灾储备经费的设定对于及时启动减灾系统，减轻自然灾害的危害程度是必要的。这是近代救灾减灾立法和实践留给我们的宝贵财富。
三是要充分发挥政府和民间力量在灾害治理中的积极作用。鉴于某些自然灾害的突发性、巨大的破坏性，单靠个人力不从心，这就需要一个强有力的政府直接实施灾害管理，减少灾害的冲击力、破坏力、影响力。政府主导使防灾救灾减灾过程中的人力、物力、财力等可以形成最佳组合，有效发挥效用，通过灾害信息的汇集和预警机制，增强初始反应能力，节约时间和资源直接降低灾害影响，减少损失，保障救灾减灾的顺利进行和灾后的恢复。防灾救灾历史证明，当政府关注灾荒，重视救灾并有效赈灾时，就能很大程度减轻灾害的影响；反之，则会加重灾害的危害程度。
政府的角色固然重要，而民间力量亦不能忽视，尤其是红十字会这个全国最大的从事人道主义工作的社会救助团体，因此，激发、调动包括红十字会在内的社会力量，广泛参与到灾害治理中来，至关重要。
（作者分别系红十字运动研究中心主任，苏州大学社会学院教授、博士生导师；河北大学政法院副教授、硕士生导师。本文为2018-2019名城名校融合发展战略项目阶段性成果）
（文章来源：《中国红十字报》 责任编辑：刘思瀚）
