红十字运动研究中心

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 发布日期:2007-6-30 7:09:06 发布者:[管理员]  来源:[本站]  浏览:[]  评论:[ 字体:   
民 间 组 织 参 与 社 区 服 务 研 究(上)
——以A市红十字会开展“红十字关爱进社区”活动为个案

 

郝  珺

内容提要:随着中国经济体制改革的不断深入,社区服务的重要性和必要性日益突出。作为公共部门重要组成部分的民间组织,提供社区服务是中国社会发展的选择和要求。本文以A市红十字会开展的“红十字关爱进社区”活动为个案,采用文献、访谈和问卷调查等方法对民间组织参与社区服务进行研究。首先,分析A市社区服务现状,红十字会参与社区服务情况及存在的问题;其次,对红十字会参与社区服务从优势、劣势、机会和威胁四个方面进行总结,提出红十字会参与社区服务的对策和建议;最后,在分析社区服务发展趋势的基础上,讨论民间组织高效地提供社区服务所需解决的问题。
关键词:红十字会;民间组织;社区;社区服务

第一章    导  论
一、研究背景


  社区服务是工业化、现代化的产物。社区服务起源于西方,最初,社区服务作为资本主义早期社会福利的一种形式,是解决社会问题的一种方式。1869年,在索里牧师的倡导下,在英国伦敦成立了第一个以济贫为主要功能的社区服务组织——慈善组织会社,这是世界上第一个社区服务组织,这种慈善组织迅速影响到了英国的其他城市,进而影响了美国。1877年在美国水牛城成立美国第一个慈善组织会社,之后,慈善组织会社运动在英美风行,带动了社区服务的兴起。继慈善组织会社运动之后,在英美又兴起了睦邻组织运动,成立相应的一些社区服务组织,后来,这些组织发展成为各具特色的社区服务中心,进一步促进了社区服务的发展。
  国的社区服务是在民政部的倡导下逐步发展起来的,是随着我国改革的深入和市场经济体制的建立而发展起来的,是对社会福利体制进行改革的过程中提出的。1986年,我国第一次提出了在城市开展社区服务工作的要求;1987年明确了社区服务的内容和任务;1989年提出了社区服务的一些思路;1993年明确了社区服务是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业,明确了社区服务业的发展目标和基本任务,并制定了相关的扶持和保护政策;1993年以后各地在社区服务中大胆实践,也取得了一定的成绩,许多社区己从起步阶段的单项服务扩展成系列化服务,兴建了一大批社区服务网点和社区服务设施,社区服务队伍的来源也不断丰富,数量不断增多,专业化程度不断提高。但是,在社区服务发展过程中也存在着一些不足和问题。[①]
  要解决我国社区服务存在的问题,出路之一在于通过政府的鼓励与指导,建立发达的民间组织系统。在美国,民间组织又称非政府部门,是三大社会活动主体之一。它以寻找和发现新的社会需求为内在动力机制,反映和维护的是特定社会群体的意愿与利益,可随时根据不同群体的需求而成立,并随着涉及的社区成员的多少而改变其规模,故有很大的灵活性,能充分发挥市场的作用,使社会资源也由市场配置。纵观西方社区发展过程,民间组织发挥了巨大作用。1997年9月,联合国秘书长安南在向联合国提交的年度工作报告中,将民间组织在全球生活中发挥越来越大的作用,看作是影响未来全球发展的第五大因素。我国经历了巨大的社会变迁,导致物质产品的极大丰富、社会日益分化和结构的多元化,从而要求国家和政府退出部分社会领域也是必然。而在西方国家,如美国,这个空间充满了各种组织,其中最活跃、最具主观能动作用和最具社会效益的就是民间组织。我国现实条件下,通过政府指导下建立的发达的民间组织系统,其作为社区权责的统一体,能给社区成员提供更多的参与机会,提高社区成员的参与意识和参与率,有效克服社区服务体系的弊端,适合于社区建设,尤其适合于我国社区发展。
  中国红十字会始建于1904年,是从事人道主义工作的社会救助团体。建会后一直遵循红十字运动人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一、普遍的七项基本原则,倡导人道、博爱、奉献精神。A市红十字会将自己“定位于政府助手的角色,为政府分忧,为群众解难”,[②]各项工作取得显著成绩,在社会上产生了良好的影响。其中B区作为全国社区红十字服务示范区,开展的“红十字关爱进社区”活动,以红十字会会员和热心公益事业的广大志愿者为服务主体,以社区居民特别是弱势群体为服务对象,为社区居民广泛开展了社会服务、宣传培训、募捐救助等“红十字关爱进社区”活动,受到了社区居民的欢迎和称赞。因此本文选择A市B区开展的“红十字关爱进社区”活动为案例,探讨中国发达地区民间组织在政府社区建设相对完备的情况下如何参与社区服务。

 

二、文献回顾


  近年来,学者关注民间组织参与社区的议题,主要从两个角度切入,一为民间组织参与社区营造、社区发展,一为社会福利社会化的思考。这两个切入点虽然分别以社区和社会福利为中心,但两者因为宗旨是一致的,因而无论在理论探讨还是在实践运作中都有交叉。因为社区发展的主要目的,多在增进社区福利改善居民生活品质,许多国家的社区发展大多与社会福利工作紧密结合,相辅相成。
  1、国外的研究状况
  民间组织与社区之间存在着自然的联系,民间组织参与着社区的形成与发展。社区生活的意义,很大程度上在于民间组织是否发挥功能,让人们对社区产生归属感和认同感。美国学者Steven Smith和Michale Lipsky认为民间组织是一种社区表现形式,社区具有三种特性:其一,社区是自我认同的,如果人们将他们视为社区的成员,那他们就从属于社区;其二,社区的动力来自志愿行动,志愿团体因某种信念自由结社成立,自主管理,享有特殊的合法地位,可以让人们在其中有所作为;其三,社区是我们与他人一起追求最具特色的共同事业的地方,社区通过正式或非正式团体来表现那些价值观,社区为了表明对共同关心的问题的普遍情感,必须通过人们共同参与的活动来表现这些共享的价值,这些活动包括那些专门解决问题的服务团体。[③]
  以美国为例,美国民间组织的诞生源于社区的发展,其基本宗旨就是满足社区居民的需求,它从18世纪开始出现,19世纪后逐步走向繁荣。台湾学者陈金贵分析美国民间组织产生是受到社区历史发展的因素影响。他认为美国民间组织的形成比政府的机构和体制要早,社区的建立主要是帮助处理民众所关心的事务。在社区中,民众必须自己解决问题,他们发现以参与志愿团体的运作方式,会更有用和有效地应付问题,因此创造了志愿的消防队、民防队、学校等,害怕政府会出现独裁或是官僚的做法,    而宁愿成立志愿组织自己解决问题,同时帮助政府达成民众的需求。[④]
  不仅在社区形成之初,在社区发展过程中,民间组织的参与所发挥的功能也不容忽视。塞尔兹尼把影响社区发展的因素归纳为历史根源、同一性、多数原则、相互依存、自治、参与等几方面。他认为,共同的历史和命运产生社区感,建立社区的每一次努力都孕育着这种感情。同一性是社会化的自然产物,这不仅对一个家庭如此,对其他大部分机构也是如此,当一种社会化形成了,总会伴随着个人与他人的同化,个人与地方的归属以及个人参加社团的行为,这就是同一性的形成过程。根据多数的原则和托克维尔等社团主义的学说,社区吸取了许多“中间团体”,如家庭、教堂和各种集体成员等,通过集团中的重要成员,个人与社区的关系可以扩大和丰富。不同性质的机构如政治、立法及文化机构对于影响社区发展的因素所产生的综合效果是不同的,社区的质量很大程度上依赖于这些机构之间的均衡关系。塞尔兹内克的分析,更明晰了社区形成之初往往是建立在一个基层民众团体基础上,其发展过程更是需要依托社团等各种民间组织来实现公民的参与。
  2、国内的相关研究
  目前中国的民间组织与社区在实践上都已发展了一段时间,理论上的研究也比较活跃,但对于两者的结合,实践上仍处于探索阶段,相关的理论研究并不多。现行的政治经济领域的改革所带动的社会领域的变革是我国民间组织与社区发展的共同契机,共处的现实背景为两者创造了合作发展的机遇。越来越多的学者看到了民间组织在社区建设中的重要性。张红武[⑤]将民间组织的作用归纳为四个方面:其一,促进政府和企业的职能转变和功能替代;其二,促进社区居民自治和社会化功能;其三,社区服务功能;其四,社区环境的绿化使者。他认为公共服务的缺位往往导致居民生活质量下降。民间组织的出现突破了社区公共服务提供方面在政府和市场之间非此即彼的模式选择,为公共服务的提供创造了可选择的广阔空间。民间组织具有不以营利为目的和志愿者参与的特点,其服务是出于利他的动机,所以在提供社区公共服务和一般服务方面具有与政府和市场营利组织相比的比较优势。
  在实践过程中,民间组织在社区的发展也显露一些问题。马芹芬[⑥]就目前南京市社区民间组织所存在的不完善之处,指出:首先,就其民间性而言,民间组织是提供公共服务的组织,但不是政府机构,而现有的民间组织,除了政府这只手在推动和大力发展外,真正的民间资本和社区资本还没有形成规模,其经费也主要依靠政府资助,这势必影响到民间组织的非政府性,也即民间性,使它们很难与政府行政命令划清界限。其次,从其自治性来看,民间组织本应该是自愿结合而成,而不是在某种经济利益和政治力量的推动下建立,在行动上,以其目标为导向,独立的开展活动,尽管受外界的影响,但是不能丧失其独立性。而从南京民间组织的发展状况来看,他们对政府的依赖性很强,离开了政府的指导,便失去了明确的发展方向,也缺少保障感。最后,从其组织性来看,民间组织要想成为与政府、市场并存的一部分,就必须要有健全的制度和正规的组织,只有这样才能为个人参与社区提供组织基础。而事实上,现有的民间组织,许多在组织结构上都比较涣散,没有明确的规章制度,没有固定的办公场所,规模比较小。
  此外,也有从社会福利的角度对民间组织与社区进行研究。这主要体现在因福利国家的危机而兴起福利多元主义思潮。福利多元主义强调政府、企业、民间组织共同参与社会服务,并且民间社会福利机构在福利服务的提供上扮演更积极、更主动的角色。中国现行社会保障制度是以社会保险制度为核心,辅之以社区服务为代表的社会福利服务和针对最困难群体的社会救助制度。中国人口与资源之间的基本矛盾长期存在,使得政府的社会负担更加沉重。有效的社会政策必须以较小的政府经济负担取得尽可能大的资源再分配的社会公平效果。因此,有学者提出,引入市场机制,突出社区和家庭的作用,将社会保险救助化,社会救助、社会福利社区化,不失为符合中国国情的一条路。社区内的民间组织是发展社区公益事业的依托。民间组织在社区中,不仅可以满足居民的不同需求,而且能够推动社区建设,解决社区问题。
  3、红十字会参与社区服务研究
  关于红十字会研究,孙柏秋、池子华教授[⑦]等从历史学、社会学视角剖析红十字会与中国社会的互动关系,特别是通过对红十字会从事的战地救护、赈济灾民、公益事业、国际援助、社会服务等人道主义活动及其社会影响的条分缕析,揭示“红十字精神”的深刻内涵。虽然他们所做的研究并没有红十字会参与社区服务的专题,但是有部分与之相关的信史,为更好的了解红十字会奠定了基础。本溪市红十字会常务副会长王凯对红十字会相关税收政策和志愿服务风险防范进行了研究。宋林飞教授从第三次分配的视角,提出发展慈善事业,减少贫困与缩小贫富差距,是构建社会主义和谐社会的重要途径,其中以红十字会为例,指出提高民间组织社会公信度的重要性。池子华教授和A市红十字会的郝如一副会长发表《红十字事业发展呼唤理论研究》,认为:首先,在研究模式上。一方面,红十字会力求走出本系统,“门户开放”,积极引导学术理论界的介入;另一方面,寻求与高校等科研部门的合作,开辟理论研究的新途径。其次,在研究手段上。可以利用现代传媒特别是网络,构筑学术交流平台,为此建议在红十字会网站开辟“理论园地”,促进理论研究的发展。再次,在研究内容上。不仅要研究江苏红十字运动、中国红十字运动,而且还应该研究国际红十字运动、各国红十字运动。[⑧]清华大学NGO研究所的《中国红十字会个案研究报告》通过对黑龙江、江苏、青海、云南和北京等地红十字会的调查,从组织体制和关系、组织治理和管理、资源动员等三个方面对红十字会加以研究分析,得出的结论是:红十字会的百年历史充满辉煌与曲折,奠定了良好的社会公信度基础,存在巨大的发展潜力;红会的全球网络庞大,并与各级政府构建了密切合作的关系,有着特殊的功能和地位;在转型时期,红十字会的发展存在矛盾;各级红十字会正在积极参与社会变革并努力探索自身的变革,开始形成实践中的一些创新模式;中国红十字会既存在良好的发展机遇,又面临许多大的挑战;红会一定能够建设成为充满生机与活力、密切联系群众、符合自身特点的新型公益社会团体。
  有关红十字会进社区的研究,主要以个案研究为主。例如朱素芳、曾舟记对武汉市江汉区的社区红十字会组织进行研究[⑨]。作为湖北省唯一的“省级社区红十字服务示范区”,该区红十字会主要从三个方面体现红十字精神:人道——红十字医疗救助网络普惠辖区居民;博爱——红十字博爱超市帮扶弱势群体;奉献——红十字会会员播撒爱的阳光。还有很多类似的文章,介绍各地方红十字会在社区中开展的特色服务活动,但多数为各地红十字会的工作总结或新闻报告。


三、核心概念


  本文中涉及到的核心概念,主要是“民间组织”、“社区建设”和“社区服务”,在此先做一简单界定。
  1、民间组织
  在本文中,并没有采用为国内外研究所广泛运用的“第三部门”、“非政府组织”等概念,而是使用了“民间组织”这一概念。前两者都是西方制度背景下的产物,它们强调了这类组织介于政府与私营企业之间的特殊地位,民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性是其最重要的特征。而反观中国的这类组织,尽管也表现出一定程度的民间性、组织性和志愿性,但非营利性、自治性却相当薄弱。很多民间组织都在从事营利性活动,并且大多数还与政府保持着很密切的关系,这都决定了它们并非西方意义上的“第三部门”或“非政府组织”。因此,如果简单套用“第三部门”或“非政府组织”这样的西方概念来描述中国的现实,那么,研究只能是理想化的。民间组织一般是指由民间设立的从事社会公益和互益活动的非营利组织,[⑩]主要表现为社会团体、民办非企业单位和基金会。可见,“民间组织”作为中国官方使用的概念,则能够比较恰当地表达这类组织的中国特色。本文所研究的红十字会,是从事人道主义工作的社会救助团体,是典型的民间组织。
  2、社区建设
  社区建设是近年来伴随我国政治和经济体制改革的不断发展,而出现频率较多并备受关注的话题。它是指在党和政府的主导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,提高社区成员的生活质量,促进社区经济、政治、文化、环境协调、健康发展的过程。[11]由此可见,社区建设既不是一种单纯的政府行为,也不是一种单纯的民间活动,而是各类社区主体,各种社区力量共同参与的过程。在整个社区建设过程中,政府、民间组织和居民三位一体,缺一不可。政府在社区建设中实施宏观领导,把握总体方向,制定规划;民间组织是社区建设的具体操作者、组织者,是沟通政府与居民的桥梁,是政府管理社会实现政事分开的重要载体;居民参与是社区建设的基础,居民的意愿是推动社区建设的根本动力。
  3、社区服务
  社区服务是工业化、现代化的产物,最早起源于西方。西方发达国家的工业革命带动了城市的发展,也使得城市的失业人口日益增多,贫困问题层出不穷。在这种情况下,社区服务作为资本主义早期社会福利的一种形式,作为解决社会问题的一种方式便应运而生。社区服务是以满足社区成员需要为目标,以社区服务机构为主体,发动社区力量,利用社区资源,采取有效形式与方法,对社区成员提供有偿、低偿服务的总和。民政部对社区服务的定义是:“以城市街道、居民委员会为依托,依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网络。”[12]其构成要素包括:社区各种组织、社区地方政府、社区居民以及掌握在他们手中的社区资源;社区服务组织;原则;社区服务的输出系统;社区服务的最终成果。

四、理论支持


  民间组织参与社区服务,是社区服务中必不可少的环节。但是我们也必须科学地定位民间组织的作用,民间组织的参与同样不能替代政府和市场的作用。以上的结论有着一定的理论依据,归纳起来主要有以下几种:
  1、政府失灵理论
  该理论认为民间组织是提供公共物品的私营机构。公共物品具有两个特性:不可分割性和非排他性。这两个特性使得花钱买这种物品的人无法阻止不花钱的人享受同样的好处,公共物品无法通过市场来提供,即市场失灵。在这种情况下,就需要政府的干预。然而政府所提供的任何商品的数量和质量都是由政治决策过程决定的,对于公共物品的提供也不例外。在不存在投票交易的简单多数模型中,投票结果往往反映了中位选民的需求。这就决定了政府在提供公共物品时倾向于满足中位选民的偏好,那么有一部分人的过度需求以及一部分人的特殊需求就无法得到满足,即政府失灵。民间组织就是在这种背景下应运而生,它为需求 较高的人群提供额外的公共物品,为特殊人群提供特殊的公共物品,弥补了政府提供公共物品的不足。[13]
  我国的“政府失灵”表现在:其一,政府可以提供正确的政策方向,但在具体的管理中不可能面面俱到,细致入微;其二,政府在提供公共物品时,往往反映“中位选民”偏好,因此政府所提供的社区服务也只能反映大部分或一部分“选民”意志,仍有相当一部分人的利益与意志难以体现;其三,政府在社区服务中,本身就可能存在寻租行为,本身也需要一定的监督;其四,现代政府体系一定程度上也存在形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、人文关怀缺乏、行动迟缓、创新不足等负面效应。此外,在这一理论中,其“政府失灵”是由于民主制政府特定的运作逻辑(民主制的投票决策方式)所导致的,“市场失灵”是市场自身的逻辑缺陷。我国的“政府失灵”则是由于政府在进行资源动员和社会治理能力上的不足所引发的,而且我国的市场发育尚未成熟,“市场失灵”也不是市场机制本身的逻辑缺陷的凸显,而是权力扭曲市场的结果。因此,就我国的民间组织发展来看,既要认识到市场逻辑与政府逻辑本身的局限性,有针对性地克服特定的“政府失灵”及“市场失灵”,更应该认识到“政府有效”与“市场有效”并积极配合政府与市场以便提供更为完善的服务。
  2、资源互相依存理论
  在“市场失灵”与“政府失灵”双失灵的情况下,资源互相依存理论日益受到人们的重视。资源互相依存理论认为,没有任何一个机构能够掌握充足的资源处理所有的问题。[14]社区服务必须成为政府部门、私营部门、民间组织以及公民个体等多主体的公共体系。资源互相依存理论从功能角度论述民间组织存在的意义。在社区服务中,市场机制掌握经济资源,其优势在于灵活性以及低成本等;政府掌握行政资源,其优势在于宏观性、全面性以及权威性等。民间组织掌握社会资源(社会资本),其优势主要在以下几个方面:一是信息灵活性,在信息交流、搜集以及加工方面,民间组织比政府更有优势,是政府与公民沟通的桥梁,其信息灵活性契合信息社会特点;二是横向网络性,民间组织不同于政府的垂直等级网络,而是横向网络体系,这种网络具有社会资本优势,更能促进人们的信任与合作,更有弹性、效率以及创意;三是人本性,现代的社区服务是以人为本的服务,注重人文因素,民间组织参与其中,走的是一种自下而上的路径,在本土化、认同感以及归属感等方面具有优势,比政府干预以及市场机制调节更富有人文关怀。
  3、志愿失灵理论
  民间组织参与社区服务,虽然具有高效、反映灵敏等优势,但也有一些弊端,美国专家赛拉蒙概括为“志愿失灵”。就社区服务领域,这种“志愿失灵”表现在:其一是资金不足,即民间组织在参与社区服务过程中所需要的支出,与其所能筹措到的资源往往存在缺口;其二是组织的家长作风,民间组织中提供资源的人往往拥有话语权,在管理与提供服务时往往依赖自己的偏好决定服务的对象与范围;第三是管理的业余主义,社区服务需要受过一定训练背景的专业人士,但囿于资金的限制,民间组织无法提供较高的报酬来吸引专业人士,其工作开展更多的依赖于非专业人士,这势必影响到社区服务工作的效果。[15]
  我国实际情况也在一定程度上验证了“志愿失灵”理论。我国的民间组织在提供社区服务过程中,资源极为有限,力量极为薄弱。另外,我国的民间组织虽然基于志愿组合,但也存在许多弊端,不仅有赛拉蒙所说的资源不足、专业人员奇缺等问题,甚至有以权谋私、效率低下等现象。
  4、多中心理论
  该理论认为,公共经济由规模不一的集体消费单位构成,这些单位通过安排集体物品的生产,管制集体物品的使用者范围、用途的类型以及分配集体物品来提供服务。许多集体消费单位本身是政府单位,其规模小到郊区自治市,大到整个国家的政府,甚至到联系多个国家政府的国际组织。集体消费单位也包括大量各种各样的非政府组织,并且还可能是非正式组织。公共物品或服务的提供与生产相分离,是产生多中心秩序的基础。就生产者而言,多中心秩序打破了福利供给的政府垄断。政府、企业、民间组织多元化参与生产可替代性服务,可以产生类似于市场竞争的局面,提高福利生产效率。该理论强调个人或社群在可替代的公共服务生产者之间进行选择。不同的公益物品能够通过不同规模的组织来最有效的得以生产。此外,多中心秩序还强调公民的积极参与。[16]我国的民间组织与国外相比,正处于成长时期,与政府、市场形成竞争的关系还尚未成熟,更多的应当是从合作关系的角度出发,使得社会的有效资源得到更为合理、充分的利用。


第二章    研究设计


一、研究目标


  本文以A市B区开展的“红十字关爱进社区”活动为个案,在实证研究与理论分析的基础上,分析红十字会作为民间组织在社区服务中的地位、作用以及社区居民对其的了解、认同程度,对其有益经验进行理论上的归纳,对发现的问题和不足提出改进措施和政策建议,探索出红十字会在社区服务方面与政府、社会、公众之间实现良性互动和资源最优化的合理路径,从而为以红十字会为代表的我国民间组织,在经济相对较为发达地区、公众对社区服务质量要求较高的情况下,如何突出自身特点、为构建和谐社区做出努力提出可供参考的思路和策略。


二、研究对象


  在个案的选取方面,本研究采用了典型调查的方法。作为一种非全面调查的方式,典型调查是根据一定的调查目的和要求,在对研究对象进行初步分析的基础上,选择若干具有代表性的单位进行调查。鉴于当前A市的社区建设以及社区中的民间组织发展水平不一,本人选取的B区是“全国社区红十字服务示范区”。该区位于A城区西北部,区域面积37平方公里,常住人口21.5万人,外来流动人口10.42万人,辖石路、彩香、留园、虎丘、白洋湾5个街道,共37个社区居委会、13个行政村,是A市的重要组成部分。B区的各个街道针对自身特点和实际,开展了有声有色的社区服务活动,首先对此做一简要介绍[17]:
  石路街道,面积1.84平方公里,建有7个社区居民委会。街道本着“以人为本,执政为民”的宗旨,以发展一方、管理一方、服务一方、平安一方为己任,推进社区凝聚力工程,加强社区建设,在辖区单位的支持和社区居民的共同努力下,建立了完善的服务体系。其中百姓家门口的“服务超市”——一座典型的苏州园林式活动中心,占地面积超过6000平方米,成立于1992年,是A市创办最早的社区服务基地。提供家政、医疗、房屋中介、法律咨询、婚介、心理咨询等服务项目。街道将坚持以“三个代表”重要思想为指导,以“服务经济、服务基层、服务群众”为宗旨,以构建“团结互助、平等友爱、守望相助”的和谐社区为目标, 努力打造“为民、亲民、便民”的服务型街道。
  彩香街道,面积4.4平方公里,辖13个社区,1个行政村。近年来,街道以为群众提供“安、居、乐、业”的人居环境为目标,大力推进三个文明建设。街道党建工作通过加强制度建设,形成长效管理机制,充分发挥党员的先锋模范作用,积极争创“先锋彩香”;就业工作通过各项措施,营造创业环境,提高市民创业的成效,达到“充分就业彩香”;综治工作在抓好“五位一体”的基础上,争创“平安彩香”、“法治彩香”;城市管理工作不断加强力度,实施辖区单位联动,营造良好的社区环境,创建“魅力彩香”;文化体育工作方面,在已有各类文体队伍68支的基础上,进一步发展、壮大,形成“文化彩香”;社区服务全力打造彩香“老年”服务品牌,形成居家养老、托老所、敬老院等多层次的社会化养老格局。该街道各项工作均在全区名列前茅,近年来先后多次荣获国家、省、市表彰。   
  留园街道,面积5.92平方公里,下辖10个社区居委会。近年来,该街道积极依照职能,以增强综合服务功能为宗旨,大力发展区域经济,大力加强社区建设、管理、服务,以人为本,加强社会主义精神文明和民主法制建设,街道的三个文明取得了协调发展,综合实力得到了明显增强。街道为市民生活和社会各界投资、旅游、定居提供了一个良好的创业和居住环境。曾先后获得省“群众文化先进街道”、省“先进体育社区”、省“科普文明街道”和市社区建设先进单位等一大批荣誉称号。
  虎丘街道,面积8.7平方公里,下辖6个社区居委会,4个村委会。该街道重点加强社区服务和群众文化建设。在中外闻名的虎丘山西侧的席场弄内建起了收住长年卧床和独居孤寂老人的山塘护养院,在三花二村建有虎丘敬老院。山塘工疗站是市区收治病人最多的“老字号”工疗站,常年获得市级文明单位称号。街道辖区内群众文体活动繁荣,有腰鼓、老年合唱团、太极拳等特色群众文艺队伍数十支,有获得“A市十佳新人新事”称号的保护古山塘志愿者队伍,街道文化站组织的民俗仿古出会演出经常参加虎丘庙会、神仙庙会和同里旅游节活动,再现了姑苏传统民俗文化。
  白洋湾街道,面积18.24平方公里,下辖9个行政村和2个居委会。在发展经济的同时,近两年来街道加大投入,加强了社区服务和群众文化建设,成立了街道社会事业受理中心,在白洋湾卫生所和长泾社区居委会建立了残疾人康复室,在各村建立了社保平台和“五位一体”综治办。在长泾社区居委会建立了街道文体教育活动中心,街道将以文体教育活动中心的建设为起点,本着搞好社区文化教育设施建设,为居民群众创建文化教育平台为发展起点,不断探索、逐步完善组织机构和各项功能,积极形成覆盖街道辖区的文化教育服务设施网络,强化基层文化团队建设,开展丰富多彩的社区文化活动,大力推进街道精神文明建设。 
  近年来,在区委、区政府的正确领导和市红十字会的指导下,B区红十字会认真贯彻中国红十字总会、民政部《关于开展社区红十字服务工作的通知》、《关于开展全国社区红十字服务示范活动的意见》等文件精神,统一思想认识,积极开展争创活动。建立《B区社区红十字志愿者服务工作守则》,并公布上墙。以政府部门为平台,以红十字社区服务工作站为依托,实行基础设施相互利用、资源共享的社区服务体系。目前,全区37个社区居委会、11个社区卫生服务中心(站)全部建立了“社区红十字服务工作站”,有专人负责社区红十字工作。各街道(地区)和社区以此为服务依托,以红十字会会员和热心公益事业的广大志愿者为服务主体,以社区居民特别是弱势群体为服务对象,为社区居民广泛开展了社会服务、宣传培训、募捐救助等“红十字关爱进社区”活动,如:配合民政、残联等政府部门,及时掌握本社区特困人群的状况,重点为孤老、病残、特困等社会弱势人群提供人道救助活动;积极利用社区资源,在社区居民中组织开展健康知识、保健知识、救助技能等知识讲座;宣传红十字运动基本知识,组织开展报灾、救灾、救助工作,受到了社区居民的欢迎和称赞。


三、研究方法


  根据研究的主题,本文采用的主要是实证研究的方法。实证研究,是对社会各种活动和现象进行解释、分析、证实或预测的研究方法。就研究方法分类而言,本文的研究属于实证研究的个案分析,是有关个别组织的微型研究。个案研究的目的主要是通过解剖“麻雀”,即对具有典型意义的个案进行研究,形成对某一类现象的较为深入、详细和全面的认识。个案研究是社会研究中的一种非常有用的研究方法。它有助于我们对某一类别现象进行定性(或定质)认识,因而它常常与描述性、探索性和解释性研究结合在一起。正是基于个案研究的性质和课题研究的需要,本文采用了实证的个案研究,选择了红十字会在社区中进行的某 一主题活动作为个案研究对象。
  在调查的过程中,本文具体采用了文献研究法、问卷调查法、访谈法等方法收集资料。在调查的基础上,对“红十字关爱进社区”活动的基本情况进行了分析整理和理论探讨。
  文献研究法。本文的文献资料主要涉及三个部分:一部分是有关民间组织方面的文献,包括有关其缘起、现状、功能、特点、困境及发展思考等;另一部分是有关社区建设与社区服务以及民间组织参与社区建设或社区服务的文献;第三部分是有关中国红十字会以及“红十字会关爱进社区”活动的资料。前两部分资料主要来源于国内外相关学术论著、论文、期刊、官方公文及网络资料。后一部分资料中对红十字会基本情况的了解,来源于池子华教授参与编写的《百年红十字》一书;有关红十字会进社区活动的情况,主要由A市红十字会及B区红十字会提供,包括近几年的年度工作报告、申报“全国社区红十字服务示范区”等材料,并参考了红十字会的国家、省、市各级网站中的相关内容。 
   访谈法。在进行针对性的调查访问之前,本人拜访了高峰教授和宋言奇副教授,对民间组织情况有了更为直观的印象,在两位老师的建议下选择了红十字会作为研究的对象。此后,通过对红十字运动研究中心主任池子华教授和A市红十字会郝如一副会长的专访,使本人对红十字会有了整体上的认识,从而确定了把B区作为此次调查的对象。在与B区红十字会钟梅会长的几次交谈中,初步了解了该区的社区服务情况以及红十字会的运作情况,并在她的大力帮助下,顺利地采用抽样调查方式进行问卷调查,得到了更为准确的信息和资料。(访谈提纲见附录一)
  问卷调查法。首先,在问卷的设计过程中,本人遵循了如下的步骤:确定调研目的和影响因素、确定数据搜集的方式、确定问卷的形式、评估问卷、听取有关人士对问卷的建议、修订问卷和形成最终问卷。(问卷见附录二)其次,在问卷的发放过程中,由B区红十字会统一向辖区内4个街道的社区进行发放,由各街道按照性别、年龄等基本情况进行随机选择。再次,此次问卷调查共发放问卷330份,回收问卷310份,回收率达到93.9%,其中有10份问卷出现空卷、错填等现象,有效问卷为300份。 
   此次问卷调查的基本情况如下:
  1、样本分布情况分析

表一:样本地区分布

 
Frequency
Percent
Valid Percent
Cumulative Percent
Valid
石路
80
26.7
26.7
26.7
 
彩香
80
26.7
26.7
53.3
 
留园
80
26.7
26.7
80.0
 
虎丘
60
20.0
20.0
100.0
 
Total
300
100.0
100.0
 


  在本次调查中,采纳了钟会长的建议,由于白洋湾街道与其他街道有很大的相似性,在问卷数量有限的情况下,不将该街道列入研究范围,只选取4个街道作为样本采集对象。从有效样本分布上看,4个街道较为平均。
  2、分性别的样本年龄分布情况分析

表二:样本年龄、性别分布

 
年龄
Total
21-30岁
31-40岁
41-50岁
51-60岁
60岁以上
性别
6
10
40
38
36
130
 
6
48
68
32
16
170
Total
12
58
108
70
52
300

 



  从表中可以看出,此次调查的主要参与者,除青年人(20-30岁)的人数较少外,其他年龄组均有数十人参与,没有出现过分集中的现象,而且男女比例相当,具有代表性。
  3、样本文化程度分布情况分析

表三:样本文化程度分布
 
Frequency
Percent
Valid Percent
Cumulative Percent
Valid
大学或大学以上
18
6.0
6.0
6.0
 
大专
60
20.0
20.0
26.0
 
高中
158
52.7
52.7
78.7
 
初中或初中以下
64
21.3
21.3
100.0
 
Total
300
100.0
100.0
 
 



  从表中可以看出,受访对象的文化程度一般,高中学历占到52.7%,大学或大学以上学历比重较小,仅占6.0%。
  4、样本职业分布情况分析

表四:样本职业分布

 
Frequency
Percent
Valid Percent
Cumulative Percent
Valid
公务员、企事业单位职工
54
18.0
18.0
18.0
 
专业、文教科技人员
8
2.7
2.7
20.7
 
军人
2
.7
.7
21.3
 
农民
2
.7
.7
22.0
 
学生
6
2.0
2.0
24.0
 
离退休人员
88
29.3
29.3
53.3
 
其他
140
46.7
46.7
100.0
 
Total
300
100.0
100.0
 


  从表中可以看出,公务员、企事业单位职工、离退休人员占了相当的比例,从事“其他”职业的受访者最多,军人、农民、学生、科技人员的所占比例很小。 


第三章   红十字会参与社区服务:实际运作与问题分析


  在理论梳理准备和调查资料整理分析的基础上,本文对于红十字会参与社区服务的研究发现与问题,主要包括三个方面的内容,即红十字会参与社区服务简介、红十字会参与社区服务的运作分析以及红十字在参与社区服务中存在的问题。

  一、红十字会参与社区服务简介
  从20世纪90年代至今,社区服务在我国已经开展了近20年,由于地区经济发展水平的差异和社区发展的不均衡,社区服务的开展情况也不相同。本人在访问A市红十字会郝副会长时,他对A市的社区发展给予了很高的评价,并且指出正是由于政府建立了相对完善的社区服务体系,使得红十字会在社区中的定位是“政府的助手”,而不是一个大而全的组织。因此,本人在问卷中,设计了对A市B区社区服务认知的调查。一方面是通过对B区社区服务的介绍,将本次研究个案与一般的民间组织相区分,即重点研究发达地区民间组织的特性;另一方面是通过背景知识的调查研究,更加准确地解析“红十字关爱进社区”活动具体情况,归纳得出发达地区民间组织的发展共性。  
在对B区社区居民的调查中,首先是对社区服务的了解程度调查,多数人选择了“较清楚”,占57.3%,只有1.3%的人“不清楚”,有30.7% 的人认为自己“很清楚”,还有10.3%的人选择了“仅知道”。在对社区服务内容、性质和内容的调查中,也可以反映出大部分社区居民对社区服务有基本的认知(见表五)。

表五:对社区服务的认知
社区服务的内容
以社区福利服务为主
以便民服务为主
面向社区企事业单位的社会化服务
其它
232
244
74
10
社区服务的性质
福利性
赢利性
服务性
无偿性
82
2
242
210
社区服务的内容
社会保障功能
满足居民多方面需要的功能
促进社会文明进步的功能
稳定社会的
功能
142
226
220
186


在问及所在社区提供的社区服务情况时,46.0%的人认为所在社区提供的服务是便民服务为主,42.7%的人认为是以社区福利服务为主;86.6%的人认为这是一种服务性的服务,只有12.0%的人将其视为福利性的,即无偿性的服务;93.3%的人认为所在社区能够提供长期、定期的社区服务;66.7%的人认为自己从社区服务中获益;对社区服务的评价,33.3%的人“很满意”,56.0%的人“较满意”,还有10.7%的人选择了“一般”。之所以B区的社区服务能够达到范围较广、满意度较高的效果,与该区开展社区服务的项目有很大关系。从图一中可以清楚看到,涉及社区服务主要内容的法律援助、医疗保健、环境卫生、文化卫生、心理健康等,在该社区都已经开展,并且有一定的影响力。


图一:社区服务项目调查表


  由此可见,我国城市社区服务经过持续努力,在发达地区已经根植于街道里巷,融入了普通市民的日常生活中,成为一项联结千家万户,广为居民认知和依赖的切身事业,取得了显著成绩。近年来,红十字会因地制宜,利用社区现有资源开展了以下几类活动[18]:
    1、医疗保健知识进社区
  B区社区红十字工作站免费为居民提供医疗、保健、卫生、预防知识讲座。内容包括“糖尿病与高血压、心血管疾病的预防、高血压的诊断与治疗、脑血管疾病诊断与治疗、脑血管疾病的防治、睡眠疾病的有关知识”。通过医疗机构专家讲解使社区居民增长了很多有关身体健康方面的知识。专家讲座后留有现场解答问题的互动时间,居民就自己和家人关心的健康问题,提出了很多问题,专家都给予耐心细致的解答。通过讲座,体现了红十字会对最需要帮助的弱势群体的关爱,社区居民认同了红十字会的活动。通过此项活动的开展,同时也提高了医疗机构在居民心目中的认知度,是一个双赢的好事实事。
  2、卫生救护和紧急避险技能培训   
  B区红十字会充分利用社区红十字服务工作站平台,在全区5个街道37个社区广泛开展普及急救知识培训活动,让急救知识进社区、进家庭。在开展培训中,一是发挥救护培训师资作用,安排日程计划进社区;二是发挥区域医疗机构资源作用,聘请掌握救护知识的医务人员进社区;三是发挥红十字社区卫生服务机构的作用,为服务区域内的社区开展救护培训。急救知识的普及工作,深受社区众多居民的欢迎,让他们学会了在生活遭遇交通事故、心肌梗塞、触电等突发事故时,可以从容应对的能力。家住山塘街年近七旬的郭阿姨,通过参加虎丘街道山塘社区红十字服务工作站邀请广济医院主任医生为社区居民举办的急救知识讲座后,从中就学会了好几手急救和自救小常识。她说:“以前一看到周围的老年人突然昏倒并失去知觉,就吓得心嘭嘭直跳,现在就不会怕了,因为学会了胸外心脏按摩和口对口人工呼吸!”
  3、组织扶贫帮困活动
  每年春节来临之际,B区红十字会都会开展“牵手红十字  B区暖冬行”活动,将市红十字会下发的慰问物资大米、油、棉被等发放到救助对象手中,使他们能过一个温馨、祥和的春节。留园社区还成立了“心连心”红十字应急分队,这支由社区里一些从事医务工作的居民志愿组成的服务队,本着“人道、博爱、奉献”的红十字精神,立足社区,不计报酬,对社区急病患者进行救治,对生活在社区内的贫困户和空巢老人等提供日常保健检查、医务护理等服务。    
  4、组织社会公益活动
  留园社区红十字服务工作站成立了A市首个社区“心连心”红十字捐助站,并向社区的优抚对象、残疾人和贫困家庭等发放了社区红十字爱心服务联系卡。据留园社区的一位工作人员介绍,2005年成立的留园社区红十字服务工作站推动了社区红十字事业广泛、深入、健康地发展;而在此基础上又成立社区 “心连心”红十字捐助站,为的是更好地发动社区居民发扬红十字精神,伸出温暖之手,更好地帮助社区的贫困居民。此外,2006年2月在虎丘街道清塘社区举行了“明善”救助贫困白内障患者复明的计划启动仪式。A市红十字会“明善”计划,是在2005年一位不愿透露姓名的85岁老太将自己一生的积蓄——10万元捐赠给了红十字会后,开始运作的。在这10万元善款中,老太指定5万元捐赠给饱受失明痛苦的贫困白内障患者,以此给他们送去光明的希望。红十字会尊重老人的意愿,以她的5万元捐款作为启动资金,联合眼科器械厂商和眼镜市场,除了为城乡50名白内障患者免费手术,还向社区中近视或老花的低保户、贫困学生、孤寡老人及贫困苏州人发放价值百万元的眼镜。
社区红十字服务工作为红十字会工作拓宽了工作平台,已经成为红十字事业的一部分。通过开展具有红十字特色的扶危助困、便民利民活动,把红十字关爱送进社区,充分体现了红十字会的人道、博爱、奉献精神,是政府社区建设的有力补充。

  二、红十字会参与社区服务的运作分析
  (一)组织内部运作
  1、组织体制
  “依法理顺A市红十字会管理体制,是我会发展史上的一大突破性进展。2004年5月,市编委根据九届市委第64次常委会决定,批准我会理顺管理体制,由原来的归市卫生局代管,改由市政府领导联系,明确为从事人道主义工作的独立的社会救助团体,参照国家公务员制度管理;核定编制6名,会长由市政府领导兼任。”[19] 
  “成立了社区红十字服务工作领导小组,由分管区长、区红十字会会长任组长,区红会常务副会长和区民政局局长任副组长,成员由各街道办事处分管主任、区红十字会秘书长和区有关部门的领导组成,领导小组办公室设在区红十字会。领导小组定期召开工作联席会议,研究解决社区红十字服务工作中出现的困难和问题,各成员单位相互配合,协调互动,保证了社区红十字服务工作的顺利开展。”[20]
  从以上两段摘自市、区两级红十字会报告中的描述,可以发现,目前A市的红十字会体制情况如下:市级红十字会的体制已经理顺,从原来挂靠在当地卫生局系统之下,转变为由市政府领导联系,从而拥有了独立的编制、人员、财政等,掌握了部分公共资源(如政府的政策、社会各界的支持等),可以行使独立的管理权;区级红十字会的体制没有理顺,仍然由辖区内卫生局的一两名兼职人员兼做,如B区的红十字会会长就是由该区卫生局副局长兼任;社区的红十字服务工作,也是由卫生局、街道办事处的人员兼做,没有独立出来。
  现代化的一个特点就是科层化管理,日益强调个人在一个分工明确的职能部门中,通过一整套制度和一个执行监督的等级系统,发挥个体的专门技能,从而提高整个组织的效率。这种科层化的管理模式在红十字会中得到体现。它通过责任的层层分解,来强化每一个成员通过整体理性的追求去努力实现组织目标。B区红十字会领导小组定期召开会议,研究和总结社区服务工作,解决工作中的困难和问题。区民政局将社区红十字服务工作纳入社区建设和社区服务的年度目标任务,与社会事业各项工作同部署、同考核、同奖惩。各街道红十字会将社区服务工作落实到人,落实到社区,并加强督促指导。同时,建立了区、街道、社区红十字组织三级组织网络。根据人员变动情况,全区5个街道红十字会组织都相应作了充实和调整,有兼职秘书长负责红十字会具体工作;每个社区居委会,有1名分管主任或干事具体负责社区红十字服务工作站工作,同时,成立了一支10名左右社区居民组成的志愿者队伍。为充分发挥社区卫生服务机构作用,区红十字会将11个社区卫生服务中心(站)命名为红十字社区卫生服务站,在全区形成了红十字救助、救护和服务网络,为开展社区红十字服务工作奠定了基础。[21]
  2、组织管理
  (1)人员配备
  现代的民间组织基本上是从四个梯次进行人员配备。首先,决策人员(董事、理事)。民间组织的民间性和非营利性使之缺乏政府所具有的强制社会动员力和企业所具有的市场动员力。因此,慈善组织在选择董事或理事时非常注重自身具有的资源整合能力。中国红十字会的总会、省级红会决策机构均为理事会,理事会的构成人员包括政府官员、社会人士、专家学者等,其中以政府官员为主。地市级及以下红十字会由于体制没有完全理顺,大部分红十字会的理事会是一种形式。因此就本文研究的范围来看,所涉及的人员配备主要针对以下三种:专职工作人员、会员和志愿者。
  专职工作人员。通过调研可以发现,相比于红十字会所承担的工作任务而言,基层红十字会的专职人员很少,如A市的核定编制为6名,而B区则没有专职红十字会人员。中国红十字会彭珮云会长也曾在访谈中提到:虽然这几年进了一些人,但总的说,红十字会的专职人员还是少。[22]此外,民间组织作为社会分工的产物,非常注重其工作人员的专业化和知识化,在国外只有接受过正规的社会工作教育的人员才能进入民间组织工作。目前,由于现实条件的局限,我国的民间组织工作人员的专业化和知识化程度不尽如人意。B区从事红十字工作的人员作为兼职工作者,其专业化程度必定会受到影响。
  会员。以红十字会为代表的民间组织主要从事的是社会性公益事业,必须拥有一个强大的社会支持体系。会员是这个体系中最重要的部分之一。与决策人员和专职工作人员相比较,会员并不是正式的在编人员,但是在项目实施过程中通常会遇到一些庞杂繁琐的事务,紧紧依靠在编人员是无法有效完成的。调研中发现,红十字会的会员数量从几年的市级年终报告来看是呈上升趋势,但是在区级的报告中并没有具体数字统计。主要原因有两个:一是根据清华大学对中国红十字会从总会到省、地市级红十字会的调查,发现存在会员数量不多和各地红十字会会员参与活动较少的情况;二是从A市以及B区的工作报告中,可以看到会员和志愿者两个概念有所交叉,即很多志愿者同时也具有红十字会会员的身份,但不是所有的志愿者都是红十字会会员,因此在很多项目开展的表述中,更多使用的是志愿者的概念。
  志愿者。中国红十字会从总会到省、地市级红十字会都有自己的志愿者队伍,志愿者是红十字会十分重要的工作内容之一。B区各街道(地区)和社区都设有社区红十字志愿工作者队伍,并开展经常性的社会活动。做到组织网络健全,志愿工作者队伍建设不断加强。例如,社区红十字服务工作站在辖区内招募了有各种技能特长的志愿者,成立了医疗服务小组、维修服务小组、家政服务小组等各种服务组织,开展了形式多样的以社区居民为对象的志愿服务。
  (2)财务管理
  财务管理是指对有关资金的筹集、分配、使用等业务进行计划、组织、执行和控制等工作的总称。一般包括:建立和健全财务管理机构和规章制度;根据计划编制财务开支;按规定来源取得资金,并按规定用途加以使用;办理收支的结算;核算、分析财务计划的执行情况;以及监督财经纪律的遵守情况等。中国红十字会有严格的财务制度,除了政府拨款之外,作为经费主要来源的捐赠款项做到了向社会公开,社会公信度较高。从1996年到2004年为赈济本地和国内外洪涝雪灾、地震海啸等各种自然灾害,八年间A市红十字会系统共计接受各界捐赠款物折合人民币近3000万元。各级红十字会认真执行有关法律法规,严格履行报灾、接收、分发手续,健全相关账目,规范操作行为,每次接受审计都得到好评。此外,他们还进一步探索筹募爱心善款新机制,逐步建立“义善”、“仁善”、“爱善”等专项救助爱心帐号,以利动员市民参与到“救助指向明确、救助对象明白、救助操作明晰”的募捐活动中,进一步启发爱心捐赠。[23]B区卫生局重视红十字会工作,在区红十字会没有人员编制、没有专职工作人员的情况下,克服人手少、经费少等困难,把红十字会工作列入局工作的议事日程,制定工作计划,抓好工作落实。区红十字会建立了红会工作例会制度和工作岗位责任制,使社区红十字服务工作有序推进。
  (3)激励机制
  传统观念认为,以红十字会为代表的一类民间组织偏重慈善性质,是一种只求付出、不求回报的无私奉献。但是实际上,任何形式的民间组织都应当非常重视激励机制的建设。首先,在决策层面上主要体现为精神激励。由于民间组织董事会或理事会的成员多为兼职人员,以政府官员、社会知名人士为主,还有一些热衷此类事业的人士,对他们进行的激励是不能用金钱来衡量,更多是聘请他们作名誉理事或名誉会长以示褒奖。其次,在培养专职工作人员公益使命感的同时,也不能忽视其物质需求的满足。A市红十字会的专职工作人员享受的是公务员待遇,从很大程度上满足了物质需求。最后,对于广大会员和志愿者,可以采取灵活多样的激励形式。例如,每年A市都会对先进集体、先进会员和先进志愿者进行表彰;B区文明办为使各社区红十字服务工作落到实处,多年来,将红十字会工作列入《B区精神文明建设百分考核实施办法》的具体考核内容,与年终奖励直接挂钩,虽然分值比重不大,但对红十字会工作的正常开展起到较好的促进作用。
  3、项目运作
  (1)宣传力度大
  A市红十字会的郝副会长有句“名言”:宣传——红会工作的“半壁江山”,在全国红会系统中有一定的知名度。从中也可以看出,A市对宣传工作的重视,从宣传的策划、手段到评估,都已经总结出了经验和技巧。因此,作为社区服务典型的B区红十字会更是采取了多种形式,宣传红十字会知识,传播“人道、博爱、奉献”的红十字精神,动员社会各界关心和支持红十字事业。首先结合纪念活动,营造宣传氛围。例如,在“5.8”世界红十字日、“6.14”世界献血日、“9.10”世界急救日、《中华人民共和国红十字会法》颁布实施等重大纪念活动之际,以社区为重点,区红十字会领导亲自深入街道和社区居委会传播人道主义,利用辖区资源,组建红十字志愿工作者,深入社区开展红十字运动基本知识讲座、科普知识宣传、慰问弱势群体等活动。其次,采取多种形式,提升宣传效果。除了印发宣传手册外,还制作了数万只的宣传纸茶杯;不仅利用区内现有的媒体进行宣传,还开展《红十字运动知识有奖竞答》活动,实现全民参与;除了固定的社区黑板报和橱窗,还举行多场红十字运动知识、医疗保健等方面的讲座……[24]通过一系列的宣传方式,使得社区红十字服务深入人心。在本人所作的调研中也有所体现(见表六),大多数被调查者都对红十字会有较为清楚的认识,不知道的仅为1人,这为具体项目的开展创造了良好的社会氛围。 

  

表六:对红会的了解程度

 
Frequency
Percent
Valid Percent
Cumulative Percent
Valid
很清楚
56
18.7
18.7
18.7
 
较清楚
190
63.3
63.3
82.0
 
仅知道
52
17.3
17.3
99.3
 
不清楚
2
0.7
0.7
100.0
 
Total
300
100.0
100.0
 

 




  (2)培训范围广
  民间组织作为一个整体具有多样性,但是具体到每个民间组织他们又是十分专业的。绝大多数民间组织成立之初就将自己的目标订立得十分明确,要么关注某个社会问题,要么关注某个社会群体。现代民间组织随着时代的发展,对其工作人员的专业化要求越来越高,尤其是针对志愿者,只有满腔热忱是不够的,还需要过硬的服务能力。为了加强基层红十字会业务水平,B区主要采用了分级培训的方法。首先,通过邀请有关领导、专家以专题讲座的形式,对社区红十字服务工作站站长进行培训;其次,各社区红十字服务工作站再对志愿者进行培训,强化服务理念,提高服务技能;此外,选送主治医师以上职称的专业人员和红十字会干部参加国家级培训,从而抓好师资力量的培养,充实到基层业务培训工作中去。
  (3)服务人性化
  民间组织是否能有效地参与社区服务,成为发展社区公益性事业的依托,归根到底需要民间组织提供各种实实在在的产品和服务。B区的各级红十字会组织,结合本地的实际,坚持以人为本,拓宽服务内容,提高服务质量,救助弱势群体,主要开展了两方面的活动:一方面是各类志愿服务,社区红十字服务工作站在辖区内招募了有各种技能特长的志愿者,成立了医疗服务小组、维修服务小组、家政服务小组等各种服务组织,开展了形式多样的以社区居民为对象的志愿服务,体现了“想群众之所想,急群众之所急”的指导思想;另一方面,组织医疗服务进社区活动,各红十字社区卫生服务站把独居老人、残疾人、低保户等作为固定的服务对象,定期上门为他们医疗护理服务,以实际行动弘扬红十字精神。
  (4)满意程度高
  民间组织在其活动的拓展和队伍的扩展当中,对其成员起着整合和社会化的作用,同时也使服务对象的特殊利益得到普遍性的照顾和关怀。在民间组织内部,这种互帮互助会使得成员间的联系更密切;在社区中,这种团结友爱会使得居民间的关系更融洽。因此,一个民间组织在社区中的满意程度越高,它的影响也会越大,它的口碑越好,发展也会更快,形成良性循环。调研发现,受访者普遍对红十字会开展的各项活动表示满意(见表七)

表七:对红会的满意程度

项目
很满意
较满意
一般
不满意
很不满意
无偿献血
48.0%
38.0%
13.3%
0.0%
0.0%
初级救护
24.0%
44.0%
32.0%
0.0%
0.0%
健康教育咨询
33.3%
50.0%
16.7%
0.0%
0.0%
科普知识宣传
34.7%
48.0%
17.3%
0.0%
0.0%
医疗服务小组
24.0%
52.0%
24.0%
0.0%
0.0%
维修服务小组
25.3%
47.3%
26.7%
0.7%
0.0%
家政服务小组
27.3%
45.3%
26.7%
0.7%
0.0%
弱势群体救助(老弱病残等)
34.0%
54.0%
12.0%
0.0%
0.0%
社区募捐
33.3%
48.0%
18.7%
0.0%
0.0%

  (二)组织外部运作
  1、与政府的关系
  民间组织最重要的外部关系是民间组织与政府的关系,这种关系直接关系到民间组织的长远发展。有学者将民间组织与政府的关系归为四种类型:一是对立的、互不信任的关系;二是民间组织自行其是、不与政府发生关系;三是民间组织对政府的依赖关系;四是合作关系。[25]显然,作为非政府、非营利的民间组织与政府关系最理想的状态是第四种。从中国的国情来看,我国的社区建设是在政府倡导下、自上而下进行的,无论是权力还是资源都集中于政府一方,虽然政府正在改革中进行角色的变化,逐渐由领导者向指导者、协调者和合作者转变,但是政府依然处于主导地位,享有主动权。尽管民间组织在运作过程中不断强调不同于政府的使命和目标,强调自身的自治性、自主性,对于各种不同类型的民间组织而言,政府的支持和鼓励是他们运作的有利环境,要想实现组织的使命,必须得到政府的许可和承认,并且争取获得政府多方面的支持,如经费、技术、信息等。因此, 在我国,民间组织与政府的关系,关键在于民间组织如何根据自身的特点,做出合理的定位。
  江苏省红十字会吴锡军会长在谈到红十字会定位问题时,强调说,政府是管理社会的行政领导部门,红十字会是人民团体,做群众性工作,应该成为政府在人道领域的得力助手,可以办政府不方便出面的或者是办不到的事情。尽管如此,我们必须定位于自己是政府助手的角色,是为政府分忧,为群众解难的。否则,红会工作做得再好也不够。尤其对于已经理顺体制的地方红会而言,不要以为自己独立了,就与政府抢任务。总之,我们当好政府助手的地位不能变,这很重要。吴会长还要求红会干部必须善于协调,要在定位于政府助手的同时注重协调与其他政府部门如卫生、民政、教育以及其他社会团体的关系,调动各方社会力量,发展红会事业。我们的协调,既可以是在人家已做的好事善事上加把力,也可以是人家没做的事情由我们去补充。[26]
  由此可以看出,红十字会在提供社区服务方面,作为政府的助手,主要体现了四方面的价值:
  第一,填补“公益真空”。“公益真空”就是指随着改革开放的深入和市场经济的发展,全能型的政府已经不再适合时代的要求,在政府转变职能的过程中,大量的社会问题推向社会,而以营利为目的的市场也无法解决所产生的一种状态。[27]由民间组织来承接政府转移的部分职能,更有效地提供社会服务,避免了在改革期间一些不法分子的投机行为,维护了社会的稳定。正如红十字会提供的社区服务,使社区服务的提供主体向多元化方向发展,解决了政府作为唯一公共产品和服务提供者的不足。
  第二,弥补政府资源不足。虽然政府掌握着大量国家资源,然而对于全国社区发展而言,却是杯水车薪。民间组织发展所需要的资金,除少部分来自政府外,还有相当一部分来自社会的捐助。民间组织通过社会捐助,可以动员社会各方面的资源参与社区发展,填补政府用于社区发展方面的资源不足,帮助政府解决一些容易被忽视的问题。民间组织中存在大量志愿工作者,他们为社区发展献计献策,保障了组织发展所需要的人力。同时民间组织还可以承担一些政府应做但又由于资源有限不能做好的重大项目。例如红十字冠名医疗机构B区医院在区老年公寓、区手拉手爱心援助中心建立志愿者服务基地,为住寓老人和困难老人定期提供医疗服务和健康指导。总之,民间组织参与社区微观管理,提高了公共产品或服务的供给效率,缓解了政府巨大的财政压力,可以使政府集中必要的资源提供关系国计民生的公共产品与服务,使社区建设持续、健康的发展。
  第三,提高政府可信度。政府具有公共性,即为了公共目的而存在。但是政府同时存在着自利性,即对自身利益的追求。如果政府自利性膨胀,那么势必会导致在公共政策的制定和执行的过程中,政府非理性行为泛滥,从而损害人民的利益,使政府威信下降。由民间组织提供社区服务,能够避免在提供社区产品与服务过程中的非理性行为,有利于制约与监督行政权力,从而规范政府的行为,提高政府的可信度。
  第四,带动管理体制创新。由于受到科层制的影响,政府部门在满足社区居民需求的方面,往往存在滞后性,无法及时反映居民的迫求需要。此外,由于工作方式不够灵活,也很难及时解决社区的问题。比较而言,民间组织可以突破现行管理体制的局限,改变条块分割的思路,采用新的策略,提高服务效率,以满足居民迫切而又合理的需求。在调研中,从受访者对红十字会开展的“关爱进社区”各项工作的评价中可以发现,很满意和较满意占了很高比例,极少数项目出现了不满意且比重很小。(见表八)这就使得政府部门在公共产品与服务的提供上有了比较与竞争的对象,从自身的发展角度考虑,不得不提高效率与品质,这种改变,归根到底将促进整个管理体制的变革。

表八:对红会进社区活动的评价
项  目
很满意
较满意
一般
不满意
很不满意
组织领导
37.7%
52.7%
14.7%
0.0%
0.0%
人员配备
26.0%
50.7%
20.7%
2.7%
0.0%
经费投入
20.0%
34.0%
35.3%
10.7%
0.0%
活动策划
28.0%
45.3%
25.3%
1.3%
0.0%
宣传力度
33.3%
47.3%
19.3%
0.0%
0.0%
活动效果
25.3%
47.3%
27.3%
0.0%
0.0%
辐射人群
18.0%
48.7%
32.7%
0.7%
0.0%
服务能力
26.0%
50.7%
23.3%
0.0%
0.0%
服务质量
30.0%
50.0%
20.0%
0.0%
0.0%
社会口碑
25.3%
52.0%
22.7%
0.0%
0.0%
   

     
  2、与社区的关系
  中国红十字会总会和民政部在2002年发出了《关于开展社区红十字服务工作的通知》,提出了“以社区为依托、以红十字会会员和热心公益事业的广大志愿者为服务主体、以社区居民特别是弱势群体为服务对象,开展社会服务、宣传培训、募捐救助等人道主义工作。”[28]这些为基层红十字会组织的活动指明了新的工作思路,开拓了新的工作领域。
  社区是地域内的居民组成的社会生活共同体,是居委会的辖区。红十字会要参与社区建设,最大限度的实现社区资源共有、共享,营造共驻社区、共建社区的良好氛围,没有行政方法参与的可能,只能是依托。B区依托的办法是广泛在街道、社区建立红十字会组织,街道成立红十字会、社区建立红十字服务站。街道红十字会会长基本上都由办事处分管主任担任,秘书长由街道分管干部兼任,社区红十字服务站的领导由社区分管主任或干事兼任。这样就使红十字服务工作成为街道、社区自己本身的工作,使社区工作与红十字服务有机结合起来。形成社区根据自己的实际组织、开展活动,市、区红十字会指导、帮助的工作格局。
  红十字会以社区为依托,提供社区服务的同时,也成为社区发展的有效保障,主要体现在以下四方面:
  第一,整合社区资源。社区资源可以看成是一个社区内一切可以运用的力量,包括人力、物力、财力、知识与资料、历史传统、生活习俗、发展机会、人文社会环境等。社区积淀了大量国家机关和企事业单位在职人员的剩余时间、下岗待业人员和身体健康离退休人员的剩余劳动力、辖区企事业单位和居民的小额闲置资金等有形资源及广大居民的慈善心、公益心、奉献心等无形资源。面对社区越来越多样化、个性化的需求,政府职能鞭长莫及,辖区单位无暇顾及,社区居民力不能及。民间组织的出现整合了社区的各种资源,满足了社区居民多方面的需求。首先,从人力资源角度,民间组织有利于将社区中有专长的人或者有共同兴趣爱好的人组织起来,有利于各行各业、各个阶层的人力资源的融合。例如,B区成立的社区医疗服务小组、维修服务小组、家政服务小组等各种服务组织,就是招募辖区内有此类技术特长的志愿者为社区居民提供服务。在这种互帮互助的过程中,使原本不同职业、不同群体的人在共同目标下进行感情沟通与合作,加强了社区成员的人际交往,密切了邻里关系,增强了居民对社区的认同感和归属感。其次,从物力、财力角度,民间组织可以充分利用社区中可利用的资源,如社区的设施、场地以及社区居民的捐助等。以B区为例,各社区红十字服务工作站广泛动员社区居民为患重病致贫和遭受火灾等突发事件的困难户开展募捐等活动,以实际行动弘扬红十字精神。
  第二,拓展服务种类。随着社会主义市场经济的深入发展,社会成员固定于一定社会组织的管理体制已经打破。原来单位承担的社会管理与服务功能转移到了社区,大量的“单位人”转为“社区人”。在我国政治经济体制改革、社会迅速发展的同时,社区内必然出现一些新的社会问题,如:老年人问题、医疗卫生问题、贫困问题等。民间组织能够深入基层,贴近民众,根据民众的实际需要,开展各项便民利民服务。B区红十字会在社区中针对不同人群开展特色服务:石路街道朱家庄社区红十字服务工作站联合社区卫生服务站,组织残疾人开展康复锻炼活动,获得“全国残疾人工作先进社区”称号;留园街道来运社区红十字服务工作站,结合外来人员居住多的情况,大力宣传无偿献血的意义和享受同等待遇的政策,使不少外来人员纷纷加入无偿献血志愿者队伍;彩香街道三元四村社区的医疗服务组每月定期为新村居民免费量血压,进行保健指导等活动……这些服务涵盖了社区福利、社区救助、医疗保健、卫生体育、社区教育等多方面的工作,能够及时、灵活地满足居民的各项需求。
  第三,实现居民参与。当社区居民认识到社区服务与其自身利益密切相联,并且参与能够有效维护其利益的时候,就会以饱满的热情积极参与社区事务。民间组织是政府和社会之间的“调节器”,可以把势单力薄的个人组织起来,参与社区公共事务和社区公共活动。社区服务主要是靠发动社区内的所有组织、个人都能积极参与社区的各类活动,共同开发社区内的资源和实现民主管理,使全体成员既成为社会服务的积极参与者,也是收益者。在社区服务活动中,群众的参与度,一方面反映出社区的自主自治程度,另一方面也是衡量和评价社区服务水平的重要标志。[29]在对B区的调研中,150位受访者中有80.7%的人曾参加过红十字会组织的活动,并且有78.0%的人愿意以后参加或继续参加红十字会的活动,可见居民们的参与热情是相当高的。从中也折射出,红十字会开展的社区服务项目,在社区居民中有较高的认可度。
  第四,促进社区精神文明建设。在任何社会,总存在着一部分弱势群体。要帮助弱势群体走出困境,单靠政府的力量显然是不够的。因此,在弘扬邻里互助、相互照顾等传统美德的基础上,培育以社区公益性、福利性事业为目标的民间组织,实现社区居民互帮互助,使居民生活在社区中难有所帮、困有所求、贫有所济,营造“我为人人、人人为我”的高尚和谐的人际关系,这也是社区精神文明建设的有效方式之一。在“人道、博爱、奉献”的红十字精神指引下,大量红十字会员及志愿者们从事着志愿活动,主动承担社会责任,不计较个人得失。在他们身上体现了利他主义和慈善主义的精神。志愿精神隐藏在每一个人的内心中,当受到环境和道德的感召是,这种志愿精神就会表现出来。石路街道彩香一村四区社区志愿者康怡仁,为一名80岁的独居老人实施居家养老,为老人买米送油、打扫卫生、洗衣等,在老人股骨骨折住院期间,胜似亲儿女,坚持每天在医院照料。在他的影响下,一批社区志愿者主动承担起了照顾社区内孤寡老人的照顾工作。由此可见,民间组织提供社区服务,可以有效感染社区居民,使他们主动加入到组织中来,为社区的发展贡献力量。(未完待续)
  
(作者:苏州大学社会学院研究生) 



[①]马仲良、于燕燕:《社区服务与社会保障》,中国劳动社会保障出版社2001年版,第139页。
[②]《吴锡军会长视察昆山畅谈红会工作》报道,http://www.szhsz.org/message.asp?id=202
[③]斯蒂芬·R·斯密斯、迈克尔·利普斯基:《非营利团体与社区》,《社会》1998年第5期。
[④]陈金贵:《美国非营利组织的研究》,《美欧月刊》(台湾),1996年第5期。
[⑤]张洪武:《非营利组织:社区建设的重要平台和依托》,《中共天津市委党校学报》,2006年第2期。
[⑥]马芹芬:《社区民间组织:社区参与的有效载体——以工人新村社区议事园为例》,《企业家天地下半月刊》(理论版),2006年第6期。
[⑦]孙柏秋主编,池子华等著:《百年红十字》,安徽人民出版社2003年版,第3页。
[⑧]王凯副会长、宋林飞教授、池子华教授和郝如一副会长的文章均来自红十字运动研究中心http://www.hszyj.net/
[⑨]朱素芳、曾舟记:《红十字会把爱播撒在社区》,《社区》2006年第11期。
[⑩]林兆木:《发挥各类社会组织在促进社会和谐中的作用》,中国社会学网,http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/shfz/t20070118_10530.htm
[11]郑安云、戴雅玲:《试论非政府组织在社区建设中的作用》,《人文杂志》2002年第5期。
[12]民政部:《全国社区建设实验区工作实施方案》,2001年2-3月。
[13]吴东民、董西明:《非营利组织管理》,中国人民大学出版社2003年版,第42页。
[14]王名、刘国翰、何建宇:《中国社团改革》,社会科学文献出版社2002年版,第32页。
[15]吴东民、董西明:《非营利组织管理》,中国人民大学出版社2003年版,第45页。
[16]杨团:《社区公共服务论析》,华夏出版社2002年版,第97页。
[17] A市B区人民政府网http://www.jinchang.gov.cn/
[18]红十字会在社区中开展的活动案例均来自B区红十字会所提供的资料。
[19]周大炎:《与时俱进 不断创新 开创A市红十字视野新局面——在A市红十字会第五次会员代表大会上的工作报告》。
[20]A市B区:《争创“全国社区红十字服务示范区”工作情况汇报》。 
[21]A市B区:《争创“全国社区红十字服务示范区”工作情况汇报》。
[22]清华大学:《红十字会个案研究报告》。
[23] 周大炎:《与时俱进 不断创新 开创A市红十字视野新局面——在A市红十字会第五次会员代表大会上的工作报告》。 
[24]A市B区:《争创“全国社区红十字服务示范区”工作情况汇报》。
[25]赵黎青:《非政府组织与可持续发展》,经济科学出版社1998年版,第112页。
[26]《吴锡军会长视察昆山畅谈红会工作》报道,http://www.szhsz.org/message.asp?id=202 
[27]赵伟良:《政府职能转变中非营利组织的作用》,《广东省社会主义学院学报》,2004年第2期。
[28]《中国红十字会总会民政部关于开展社区红十字服务工作的通知》http://www.dhredcross.org.cn/sqfw-09.htm
[29]汪玉凯:《公共管理与非政府公共组织》,中共中央党校出版社2003年版,第167页。
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