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 发布日期:2014-9-30 9:56:39 发布者:[管理员]  来源:[本站]  浏览:[]  评论:[ 字体:   
 

器官捐献:大爱背后的缺憾和遗憾

郝如一

 

21岁的广西患者叶劲被宣布“脑死亡”,其家属商议将他的6个器官(组织)都捐献出来,让他的生命以另一种方式得以延续。524个小时,1800公里,从桂林到北京,一场与时间赛跑的生命接力顺利完成。叶劲的心脏被移植到11岁包姓男孩体内。55,小包已度过48小时危险期,生命体征都在好转。(《健康报》2014546日报道)

那几天,“千里送心救男孩”无疑是最夺人眼球的热门新闻,引起舆论的广泛关注与好评。人们在为小包获得心脏移植而庆幸的同时,更被叶劲家属的大爱善举所感动——除心脏外,他的肝、肾、角膜也都慷慨捐献,使另外几位病人得到移植而获救。              

然而,出人所料的是,在一片叫好声几天后,却有法律界人士提出异议:“这场生命接力和爱心行动背后,潜藏着能否通过脑死亡标准认定他人死亡的重大法律问题。法学专家指出,目前我国法律对死亡的认定标准并没有明确规定,但长期以来,由自主呼吸停止、心脏跳动停止、瞳孔反射停止,这三个标准组成的“综合说”得到法学界、司法界以及社会公众的接受和认可,一直是认定死亡的法律标准。如果在法律上不能采纳“脑死亡”的认定标准,那对一个“未死之人”摘取心脏是一种什么行为(即使已经获得他的家人同意)?对此,医学专家指出,“脑死亡”在医学上已无争议。原国家卫生部相关文件也明确说:“脑死亡”患者可在家属同意的前提下捐献器官。不过,由于“脑死亡”在中国尚未立法,这种器官捐献行为也就存在伦理和司法上的问题。“脑死亡”患者面临的是“医学上已死亡,但法律上或未死亡”的尴尬境地。在去年全国“两会”上,原卫生部副部长黄洁夫曾表示:我国已制定发布“脑死亡”判断标准和建议判定死亡的程序。针对器官捐献,2010年开始的试点工作采用“心死亡”和“脑死亡”两套标准并行,民众可自愿选择死亡标准。但他也承认,法制层面目前仍以“心死亡”为统一标准。
   
鉴于“脑死亡”后的器官捐献在中国尚无法可依(目前只有一个部颁的器官移植条例),原卫生部办公厅2011年下发关于启动捐献器官移植试点工作的通知提出:“脑死亡”的器官捐献须经严格医学检查后,各项指标符合“脑死亡”国际现行标准和国内最新“脑死亡”标准,并通过卫生部委托机构培训认证的“脑死亡”专家明确判定为“脑死亡”。“家属完全理解并选择按脑死亡标准停止治疗、捐献器官;同时获得案例所在医院和相关领导部门的同意和支持。”笔者以为,这可能是出于对“脑死亡”后器官捐献的谨慎考虑而做出的规定。笔者还就此类问题专门电话采访了这次主导叶劲器官捐献案例的广西红十字会领导,他们表示:针对“脑死亡”的器官捐献,捐受双方都不能带有“功利性”,如有“任何带有功利性前提条件的捐献,我们宁可放弃”。另据一名红十字会人体器官捐献工作人员介绍,家属同意捐献“脑死亡”患者器官,必须在同意书上明确表示:捐献手术获取器官的过程我理解并接受。可见,从操作层面看,在“脑死亡”的器官捐献缺失法律支撑的现状下,红十字会作为“中间人”,还是相当谨慎的。

现在的严峻问题是,随着我国人体器官捐献工作的深入,将有越来越多的人们报名加入捐献志愿者队伍,也将有更多的“脑死亡”后器官捐献案例出现,可是相关法律却久久不能出台,这无疑是个极大的缺憾。法律缺失将成为掣肘我国器官捐献加快发展的“绊脚石”。建议国家的人大法工委、教科文卫工委,以及政府的卫生、法制、司法部门和中国红十字会加强协作,加快相关立法的起草、立项、审议、颁布进程,保证器官捐献事业健康发展。在器官捐献事业比较发达的美国、德国、瑞士、法国、西班牙、加拿大等欧美国家都在上世纪八九十年代就先后为器官捐献立法,西班牙更是早在1979年就已立法。作为人体器官捐献和移植需求量最大的国家,我国相关立法滞后的缺憾实在是不能再持续下去了。

当然,诚如有的学者所指出:“脑死亡立法不应仅仅为了捐献器官。尽管从医学角度讲,器官移植需要在人“脑死亡”之后、“心死亡”之前(其他器官还未死亡之时)就摘取,时间越快效果越好。但在理论上讲器官捐献和“脑死亡”应割裂开。“死亡是死亡,捐献是捐献,死亡不应因捐献而发生”。否则,即使立了法,那将是更大的缺憾,甚至是可怕的缺憾。

说过了缺憾,再来说说遗憾。据统计,截至201458,全国器官捐献志愿报名登记人数24012名,已累计完成非亲缘捐献1724例,捐献各类器官4707个。不可否认,在短短三四年里取得如此进展值得欣慰。但是和实际需求相比,和发达国家相比,这些成绩又实在是不足挂齿了——我国每年约有30万患者需要器官移植,器官移植手术仅有1万例左右,供需比约为130,而美国等西方发达国家为13。可见我国面临的器官短缺问题何等严重。此乃遗憾一。

笔者作为曾经的“圈内人士”,觉得我国器官捐献中有两个现象值得关注:一是目前已经献出器官的捐献人绝大多数不是生前报名登记的志愿者,也就是说他们的捐献是由其亲属做出的“大爱”决定(其中死于车祸者占有相当比重,有的地方甚至达到或超过一半)。这和捐献血液或骨髓不同,捐献者未必是报名登记的志愿者。因此我们不能说全国2.4万人报名登记,其中1700余人实现器官捐献。二是目前的器官捐献者中,外来人口占不小比重,不少地方的捐献者家属大都为高额医药费和丧葬费所困。他们做出的捐献决定,客观上固然具有移风易俗、拯救生命的积极而高尚的意义,但在主观上其经济考量不能不说是个“催化剂”。在笔者所在的城市,14例捐献者家属中仅有一例不存在上述催化因素。此乃遗憾二。
   
既然器官捐献是彰显人性光辉的伟大善举,我国尚处在起步阶段,就特别需要政府的大力支持、法律的保驾护航、社会的理解参与。无论法律真空的缺憾还是志愿捐献的遗憾,都需要加快消除“两憾”的步伐,因为这是生命的呼唤!
   
好消息不断传来:一些省市已经颁布了器官捐献的地方性法规或规章;去年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》,鼓励党员、干部去世后捐献器官或遗体;今年4月,全国人大常委会副委员长陈竺、中国红十字会会长华建敏、中国红十字会名誉副会长李金华等高层领导带头报名捐献器官;陈道明、温兆伦、朱茵、郑培钦等爱心明星被聘为中国人体器官捐献爱心大使;最近中国红十字会几位专职领导也加入带头捐献行列;我国首部器官捐献微电影《明天的太阳》在杭州上线;一些器官捐献者获评“感动中国”年度人物或地方上的“道德模范”、“骄傲人物”、“最美人物”等等;全国报名捐献器官的登记人数每天都呈递增式刷新……。相信我国的骨髓捐献事业随着法律保障、政策激励、技术进步、科普宣传、移风易俗的全方位推进,本文所言之“缺憾”和“遗憾”定能加速改观。器官捐献在国内,我们将不再“留憾”;面对发达国家,我们也不会“流汗”。

(作者系苏州市红十字会原专职副会长、苏州大学社会学院兼职教授)

 

 

菲律宾海燕风灾与红十字会的国际救援

李欣栩

 

2013118440分左右,第30号台风海燕首次在菲律宾中部的东萨马省登陆,中心最大风力达到每小时314公里。7时在莱特省再次登陆,940分、1040分在宿务省两次登陆,其后又在伊洛省登陆,当晚20时在巴拉望省第6次登陆,造成菲中部多个省份持续狂风暴雨,于9日下午离开菲律宾。海燕重创菲律宾,国际社会纷纷伸出援手,红十字会与红新月会国际联合会、红十字国际委员会及多国红会人员相继赶赴菲灾区提供人道救援。中国红十字会亦响应国际救援请求,派遣国际救援队开展救助活动。本文就此问题略作考察。

超级台风“海燕”在菲律宾东萨马省登陆,由东到西重创菲律宾中部。具体而言,其对菲律宾的破坏表现在以下几方面。

一是带来重大的人员伤亡和财产损失。从118日凌晨登陆至9日下午离开,台风至少给菲律宾6个群岛带来损失,使36个省份的90多万户居民受灾,灾民人数高达428万多人,其中被迫转移的灾民人数达34.2万人,造成全国3400多间房屋受到不同程度损坏,17条道路和1座桥梁受损,[①]多个受灾重镇通讯中断,电力供应、空运和海运均陷入瘫痪。此后,灾情不断扩大。1213,菲律宾国家减灾委估计,海燕造成的财产损失已达355亿比索(约合8亿美元),其中,基础设施损失182亿比索。全国44个省份累计114万栋房屋受损(其中55万栋房屋完全被毁),约393万人无家可归。在人员方面,至1228,已有6111人遇难,28626人受伤,另有1779人失踪。[②]

二是造成一定的经济损失。菲律宾当局1115说,海燕可能将使菲律宾第四季度经济增长率降至4.1%,国内生产总值削减0.3个至0.8个百分点,全年经济增长率减缓至6.5%7.3%,甚至有可能影响明年经济发展。[③]农业方面,100多万农民受灾,成千上万公顷水稻被毁,大量农村基础设施遭破坏。截止到1213,农业损失已达173亿比索。渔业方面,沿海渔业社区的渔船和渔具被彻底摧毁。1116日晚间,菲律宾官方消息称,台风造成渔业损失约10.6亿比索。[④]旅游业方面,在旅游胜地科伦岛,灾难发生后三天内经济损失高达100亿比索(约合人民币14亿元)[⑤]

三是引发社会秩序混乱。由于救灾不力,菲律宾灾区哄抢和劫掠事件层出不穷,囚犯持械突袭、灾民抢掠等罪案据称无日无之。据报道,因灾后物资紧缺,附近城镇的居民进入塔克洛班市哄抢商店。[⑥]11日晚,总统阿基诺宣布全国进入灾难状态[⑦]12日,塔克洛班一座政府粮库遭抢,超过10万袋米被抢走,造成至少8人死亡。[⑧]台风重创菲律宾一周后,重灾区塔克洛班和莱特省许多城镇仍处于混乱甚至崩溃状态,武装枪杀和强奸案频发。[⑨]犯罪分子已经遍布整座城市,居民“不要食物要子弹”,只是想保护自己的家人和住宅。即使没有食物,对他们来说安全至关重要。[⑩]

海燕肆虐,引起国际社会普遍关注,多个国家或地区及国际组织向菲提供人道援助。[11]作为国际性人道组织的红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会与各国红会密切合作,共同展开救援行动。

其一,增派救援人手,分发救灾物资。在台风首次登陆的萨马岛地区,大量人员受灾,饮用水和电力等基本服务被迫中断,菲律宾红会和红十字国际委员会在塔克洛班的办事处都被损毁。红十字国际委员会于是将萨马岛作为其初期救援工作的重点,利用飞机从马尼拉和达沃增派人手,为一线工作人员提供支持。在救援人员抵达菲律宾的同时,国际社会的救灾物资也先后抵达并分发。1111,红十字国际委员会驻马尼拉代表处派出的11辆载有食品及其他必需品的卡车抵达塔克洛班,[12]红十字国际委员会工作组随即分发救援物资。17日,救助物资运抵吉万,红十字国际委员会与菲律宾红会向10860个家庭,约54300人分发食物。之后又前往霍蒙洪(Homonhon)岛和苏卢安(Suluan)岛,为当地8500人分发食品和其他必需品。在沿海其他城镇,红十字国际委员会也伸出援手。126,在宿务、班乃、莱特和萨马等地区,红十字食品援助已惠及44万多人。[13]

其二,以供水和医疗为重点,开展紧急救助。台风过后,因当地降雨较多,饮水质量下降,灾区一部分人开始被疾病侵扰,皮肤病、呼吸系统疾病和腹泻等风险高。[14]为使灾民获得干净的饮用水,在沿萨马岛南海岸一带,红十字国际委员会的工程师与菲律宾红会的员工共同维修供水系统。在萨马岛,安装三个流动水处理装置,为人们提供饮用水。除了帮助解决饮水问题,一些国家的红十字会与红十字国际委员会还为灾区提供医疗服务。在帕洛镇,来自德国和比利时的医疗救护小组在当地仅存的教堂里搭建临时医院,为灾民们处理一些简单的伤口感染以及高烧等疾病。[15]在巴塞,在挪威和芬兰两国红会配合下,红十字国际委员会建立了应急医院并在巴兰希加建立了基础医疗服务站。同时,还为巴塞的地区医院以及拉万、巴兰希加和希波尔洛斯的乡村医疗站捐赠医疗物资,以便其继续提供医疗服务。风灾过去三周后,红十字国际委员会及红十字会与红新月会合作伙伴加大援助工作力度,将重点放在供水和应急医疗服务上面,并计划在之后三个月内为67000人提供饮用水,为大约63000人提供应急医疗服务,还计划在更长的阶段内帮助社区居民重建生计。[16]

其三,呼吁各界捐款,提供资金支持。国际红十字与红新月运动1112请求各方捐助8700万瑞士法郎(约合9460万美元),用于援助约一千万的灾民,帮助菲律宾红会为受影响家庭提供救援物资。在整体资金需求的框架内,红十字会与红新月会国际联合会请求各方捐助7200万瑞郎,从而在未来18个月内为10万户家庭提供食品、洁净水、住所及其他重要救援物资。其余1500万瑞郎由红十字国际委员会筹集,特别用于此前受到武装冲突影响的受灾地区。[17]红十字国际委员会还与美国社交网站“脸书”合作,使人们可直接给菲律宾捐款。[18]2014212,国际红十字与红新月运动共已募集了3亿多瑞郎(3.344亿美元)。各国红会也纷纷呼吁捐款,成效显著。例如,德仪响应美国红会募捐活动,TI基金会在灾后第一时间捐献300万台币(10万美金),随后捐献1320万台币至美国红会。[19]韩国红会除提供价值为200万美元的现金和物资援助,还发动全民募捐。韩国防部、联合参谋本部、韩美联合司令部、陆海空军官兵和职员主动捐款3.5亿韩元(约合人民币210.4万元),并转交给了大韩红会。[20]

其四,帮助辨认尸体,寻找失散家人。面对境内外人士向菲律宾红会提出寻找家人的申请,红十字国际委员会迅速派遣一名法医专家与菲律宾当局合作,为如何妥善管理遗体提供建议,确保遇难者遗体得到妥善管理和辨认。[21]而为帮助寻找失联亲人,红十字国际委员会和菲律宾红会通过在公共名单上登记姓名或提供卫星电话的方式,帮助灾民告知其家人幸存的消息,并建立专门的家庭联系网站familylinks.icrc.org/yolanda-typhoon。在台风袭击后数天内,菲律宾红会处理了约35000份寻人申请。在菲律宾以外地区,帮助寻找亲人成为各国红会援菲工作之一。美国红会收到很多在美菲律宾人的电话,希望红会协助其把讯息传给家人,或把口信转给菲律宾红会。为此,美国红会记下来电者姓名、讯息和他们寻人名字,帮助其寻找亲人下落。[22]

其五,启动初期恢复项目,支持灾后重建。随着救援工作的推进,红十字会与红新月会合作伙伴开始启动初期恢复重建项目,旨在帮助遭受台风影响的社区提高长期恢复能力;帮助各家各户重建更加坚固和安全的房屋,通过提供现金补助及启动以工代赈项目激活当地经济,继续支持当地医疗服务部门,提供治疗和预防服务以及重建基础医疗设施。[23]201421213日,来自红十字会与红新月会国际联合会、红十字国际委员会和33个国家红会的代表共聚马尼拉,探讨未来如何支持台风灾民。此时,“海燕”已过去三个月,代表们发现许多社区因为本就贫困而在灾后重建过程中面临种种困难,提出想要灾后重建工作取得更好的效果,就应将重点放在恢复生计和重建住所上面。[24]

其六,开展监狱探视,重视心理救援。在台风袭击后,红十字国际委员会在菲律宾的常规活动包括开展监狱探视工作以帮助当局确保拘留条件符合国际标准。红十字国际委员会员工在萨马岛和莱特岛探视了23个监狱,确定紧急需求并在必要情况下提供食品和水,还帮助那些没有家人消息的被拘留者通过电话与家人联系,此外还与居住环境小组的工程师确保塔克洛班市监狱的被拘留者能够获得洁净饮用水。[25] 而在监狱外面,社会秩序混乱不堪。有专家指出,灾民的混乱行为更源于失落感与无助等心理创伤。居民来来回回地走动,眼神空洞,如果看到排队队伍,就自动排起队来……这可能导致精神崩溃、情感失衡、精神错乱与忧郁症。[26]因此,平复灾民心理创伤成为国际社会不可忽视的救灾工作。例如,为向灾民提供心理援助,日本红会的一名临床心理学家和护士等1119前往宿务岛开展约1个月的心理疏导。据日本红会称,这是日本首次向海外派遣临床心理学家进行灾后救援。[27]在大洋彼岸,美国红会紧急通讯中心的义工在接听在美菲律宾人寻亲电话时,也格外注意平复来电者情绪。

菲律宾灾情牵动着中国人民的心。1113,国家主席习近平致电菲律宾总统,就菲律宾遭受超强台风袭击、造成大量人员伤亡和重大财产损失,代表中国人民向菲律宾人民表示诚挚的慰问,向遇难者表示深切的哀悼,祝愿菲律宾人民早日战胜灾害、重建家园。[28]中国红十字会也多措并举,开始了大规模的国际救援

(一)派遣国际救援队,调运救灾物资

在人员方面,20日晚,由中国红十字基金会常务副理事长孙硕鹏率领的17名中国红十字国际救援队首批赴菲律宾救援队员抵达马尼拉,[29]21日抵宿务。由中国红十字会常务副会长赵白鸽率领的另一支救援队也于当日下午抵达马尼拉。22日,来自上海华山医院的医疗专家抵达菲律宾。[30]23日清晨,救援队3名先遣队员飞抵塔克洛班市[31],而后续人员于当晚抵达。此后,30人规模的中国红十字会首批国际救援队开始为期15天的救援工作。125,由中国红十字会副会长王海京担任领队的第二批国际救援队19人奔赴塔克洛班进行为期20天的救灾。救援队由武警总队医生、护士11人,中国红会6人组成,包括儿科、皮肤科、感染科和全科医生及2名护士[32]1221,中国红十字国际救援队第三批队员前往塔克洛班,与第二救援队交接任务,参与当地灾后重建工作。

在物资方面,1111,中国红会向菲律宾人民提供10万美元的人道主义紧急赈灾现汇援助。[33]20日,首批国际救援队携带价值200万元人民币救灾和医疗设备飞赴灾区。[34]这批物资包括两部分,一部分是人道主义援助物资,包括2000顶帐篷、2000床棉被;另一部分是医疗救援设备,还有营地保障设备,两顶60平米救援帐篷及一些充气帐篷。[35]21日,基于灾区缺少食品和洁净水,也没有任何医疗服务,中国红会紧急调配棉被、药品等救灾物资,仅药品就可满足1万人的医疗需求。[36]125,第二批救援队携带价值超过35万元药品和70余万元医疗器材奔赴灾区。[37]28日,第三批救援队向菲律宾红会捐赠了价值771万比索(约合106万元人民币)的救灾装备、医疗设备、药品及医用耗材等物资。2014125,中国红会将价值约827万比索(约合人民币111万元)的集装箱、建设工具设备及部分后勤物资捐赠给菲律宾红会。[38]

(二)设立医疗救助点,提供巡诊服务

一方面,建立临时医疗救助点。1124,在塔克洛班市市政厅广场,中国红会国际救援队搭起了一顶面积为60平方米的帐篷作为医疗救助点,塔克洛班医疗所由此正式开始运行。次日,国际救援队人员和装备全部到位,救援工作全面展开。128,第二批救援队医疗人员在一座天主教堂建立临时医院,救治伤病人员。[39]除了直接提供医疗服务,救援队还向当地医疗机构捐赠部分药品,并向他们提供使用指导。[40]1129,国际救援队向塔克洛班地区最大的医院( Divine world Hospital) 提供了9种急需药品。[41]第二天,又向Dulag市的一个社区医疗机构(Dulag rural health uint)捐赠了10种总计3700盒药品。这也是中国红十字国际救援队向灾区医疗机构捐赠的第二批药品。[42]

另一方面,深入乡镇开展巡诊,提供周全的医疗服务。除了在塔克洛班市设立固定医疗点,救援队还派出两支队伍到偏远村镇巡诊。医生们带着医疗设备,主动为不方便外出的病人提供医疗服务。[43]1125日上午,救援队与菲红会商定沿塔克洛班、帕洛一线开展社区巡回医疗。下午,社区巡回医疗小组来到Dulag市,在社区会堂建立医疗点,吸引了大量村民排着长队来问诊。[44]26日,得知Villa De San Juanico Bagakay村有150多人出现不同程度的腹泻症状,疑似出现痢疾时,医疗队在该村一处安置点设立临时诊所,为患者提供治疗。28日,和平方舟号医务人员同中国红十字国际救援队来到塔克洛班和Dulag地区开展医疗巡诊工作。[45]据报道,中国红会派往重灾区塔克洛班市的两支医疗队在投入工作后的前3天就接待患者1030人。[46]

(三)进行遗体搜寻

台风致使灾民死伤无数,在塔克洛班市,“尸体躺在街上” [47]。对此,中国红会第一个承担起遇难者遗体搜寻任务。负责这一任务的蓝天救援队队员们要么是救援教官,要么是部分省份分队负责人,救援经验丰富,处置各种突发事件和野外生存能力极强。此次赴菲灾区,通过与塔克洛班市政府协商,其主要任务是发现、定位和简单处理,而遗体的清理工作则由当地人员完成。[48]在重灾区,救援队员每天在高温、暴雨、蚊虫叮咬等环境下,顶着烈日,冒着暴雨,深入到狭小街巷、偏远村庄、海边丛林,竭力搜寻遇难者遗体。至1224,中国红十字国际救援队在菲搜寻遇难者遗体53[49],占塔克洛班失踪人口的1/6

(四)普及防疫知识,开展卫生培训

其一,普及防疫知识,调查社区流行病。1126,中国红十字国际救援队赈济救助组在救援工作中获悉一村庄(Villa De San Juanico Bagakay)有约150人腹泻患者后,及时向指挥部报告。指挥部高度重视,及时通报菲律宾红会,并于当晚开会研究应对处置方案。在获得菲律宾红会许可后, 27日,由孙硕鹏队长和彭碧波分队长带队,赶赴该村进行灾区群体性腹泻流行病学调查。到达该村后,救援队严格按照操作程序对腹泻病例进行检查并采样送往中国海军和平方舟号野战医院化验检查,还对流行病进行原因筛查分析。为了防止疫病发生,1128救援队医务人员又至该村开展社区水质检测,并针对当地民众开展了防疫知识普及工作。[50]在巴伽师(Bagacy),国际救援队为国立小学师生所讲灾后复学第一课即为:防疫知识普及。[51]

其二,开展卫生培训,进行消毒杀菌。在菲重灾区,中国红十字救援人员及时开展卫生培训工作。截至1224,在学校和社区开展卫生防疫和自救互救知识培训1.4万人次[52],使灾民获得基本的自救、互救技能。而为保障灾区环境的清洁,救援队员还进行消毒杀菌。[53]1211,国际救援队在塔克洛班市圣约瑟中心小学灾民聚集点进行洗消,面积达3500平方米[54]2014113,救援队共洗消环境5.38万平方米。[55]为保障队员健康,救援队也加强队内防疫工作。每天2次定时对营地及周边环境进行全面消毒,设置专人消毒区域,对外出开展救援归队的队员进行严格消毒,确保队内防疫安全。[56]

(五)评估灾情与需求,援建紧急避难所

为更好地满足灾民需要,中国红会还参与灾情评估。台风过后,应红十字会与红新月会国际联合会邀请,中国红十字会派出一名专家参加风灾救援国际专家小组,与来自其他国家的专家一道,评估菲律宾灾情,与当地救灾人员进行工作会议,指导救灾工作。[57]在救灾之余,红十字救援队员也展开灾情调查,了解灾民需求。1121,赵白鸽亲赴塔克洛班,调研灾区需求,确定援建方向。[58]28日,国际救援队灾害评估组赶赴塔克洛班的Barangays乡开展灾后重建评估调查。[59]30日,孙硕鹏带队去塔克洛班市受灾村庄开展板房需求评估,与村长和村民进行详细交谈,查看村民受损房屋,并与当地政府进行初步沟通。[60]救援人员还深入贫民区服务,为下一批队员工作展开评估。[61]

为临时安置灾民,救援队积极筹建避难所。在抵达菲律宾的12天里首批国际救援队进行多次实地评估,紧急避难所建设工作取得突破性进展。121,孙硕鹏队长约见了塔克洛班市市长以及市长助理兼住房建设部部长Mariya女士,就紧急避难所建设地皮事宜进行深入交谈。塔克洛班市长允诺将提供充足的地皮,并派人陪同孙硕鹏赴卡巴拉万村查看建设用地的实际情况。经救援队专家勘察,最终在该村选定了适宜搭建临时安置点的地块,确定了10万平米紧急避难所建设用地选址工作,为后面紧急避难所援建做了准备。[62]3日,孙硕鹏与菲律宾议员Romualdez就援建避难所进行沟通,商讨签署备忘录事宜。[63]第二批救援队抵菲后,进而初步确定建立500套规模的临时避难所。[64]

(六)搭建活动板房,援建临时校舍

台风摧毁菲律宾房屋无数,仅在卡巴拉万村,受损房屋达1000多间,全部被毁的房屋超过180间。由于灾后缺少经费,大多数受灾居民仅能在临时搭建的窝棚遮风避雨。为此,中国红十字救援队结合当地地理环境,搭建活动板房。在板房材质方面,因菲律宾地处火山地震活跃带,中国红十字会援助的活动板房具有很强的抗震能力,并针对台风天气对板房进行了加固。活动板房的屋顶和墙壁都使用彩钢泡沫结构,在保证强度的同时,还能在炎热天气下保证室内相对凉爽,而且相比普通建筑,活动板房结构更加简单,成模块化,组装和拆卸都方便,可重复使用。[65]

与此同时,为保证学校如期开学,救援队承担起援建临时校舍的任务。据悉,第二批救援队救灾期间,承担援建塔克洛班农业学校项目,并与菲律宾红会签署临时校舍援建合作备忘录。[66]第三批队员抵菲后,对莱特省内的受灾学校进行梳理筛查,评估受损情况,选择施工场地并进行实地测量,与菲律宾红会确认援建学校名单并签署建设协议,全力推动临时校舍建设工作。救援队还拜访了红十字会与红新月会国际联合会和韩国海军陆战队驻塔克洛班的大本营,为校舍建设筹措更多施工机械和运输车辆。[67]2014125,第三批救援队队员在重灾区莱特省塔克洛班市、帕洛镇等6座城镇援建了20所学校的166间临时校舍,共计9960平方米,涵盖了小学、中学和大学,使近万名学生受益。[68]

在“海燕”风灾救助中,中国红会展开一系列综合性救援工作,涵盖搜救、赈济、重建等灾害救援的全过程。综观这一跨国救援行动,以下几点值得关注。

首先,国际与国内救灾并举,应急协调能力明显提高。从接到救援请求,到首批救援队赴菲,短短两天时间,中国红会迅速进入紧张工作状态。从上到下,中国红会全体工作人员日夜“连轴转”,在最短时间内完成了指挥序列确定、ERT(应急反应小组)工作单元设置、队员征调、救援物资调配等多项任务,确保救援队顺利出征。[69]从救援队队员组成看,既有总会人员,也有地方红会人员;既有搜救人员、专业医护人员及社区工作者,也有能进行心理辅导与治疗的救援人员。中国红会组织救灾的时效性和队员结构的综合性由此可见一斑。在组织国际救灾的同时,国内救灾亦有条不紊地进行。“海燕”离开菲律宾后,又从我国海南省大部分地区掠过。1214,海南万宁市遭遇水灾,多个乡镇和158个自然村的15万人受灾。风灾和水灾的发生,使海南遭受重大人员伤亡和经济损失。为此,中国红十字总会积极动员,一方面,组织救援队赴菲重灾区,为当地灾民提供援助;另一方面又与海南红会、香港红会一起发放赈灾物资,帮助海南灾民渡过难关。国际与国内灾害救助并行,体现出了中国红会高效的应急协调组织能力。

其次,与中国海军野战医院建立医疗业务对接,发挥政府人道救助领域的助手作用。这次救灾行动中,中国派出了政府应急医疗队、中国红十字会国际救援队及中国海军和平方舟医院船三支救援队。1127,中国红十字会国际救援队与和平方舟号野战医院建立医疗业务对接,双方密切联系,发挥各自优势。在各方通力合作下,中国红十字救援人员在塔克洛班展开医疗救治、赈济救助、遗体搜索、临时学校和避难所搭建等救援活动,涵盖紧急救援、过渡安置、灾后重建等阶段。国际救援队的工作得到中国及菲律宾政府的认可。1130,中国驻菲使馆孙向阳参赞来到救援队设在塔克洛班的救护所和指挥部,看望慰问救援队员,听取救援队工作介绍,并带来救援队急需的生活补给物品。孙参赞对救援队工作给予高度评价,勉励大家继续做好救援工作。[70]菲律宾政府则将中国救援队誉为最专业、最勤奋、最受当地民众欢迎的国际救援队。[71]这反映了中国红会在协助政府救灾方面的积极作用。

再次,救灾工作重点突出,前后任务相承。中国红十字会前后共派出三批救援队,按照灾情需要,救灾任务各有轻重。第一批救援队任务包括搜索失踪人员、医疗援助及灾区相关信息的搜集和排查,协助当地开展遗体处理工作。第二批救援队主要任务有,首先,将继续开展医疗救援,继续与和平方舟号医院船密切联系;其次,初步确定建设一个临时避难所,首批初定500套规模;最后,与菲律宾红会商讨其他救灾工作,同红十字会与红新月会国际联合会进行合作协调,以及与其它国家红会协调[72]对于第一、第二批救援队而言,救援工作处于紧急救援和过渡安置阶段,以医疗救助为重点,在队员组成上以医疗人员为主。第三批救援队则主要负责灾后重建任务,与菲律宾红会协调落实灾区学校临时校舍的援建工作。救援队工作在不同阶段各有侧重,体现出了红十字工作的有序性和科学性。从国际社会的救灾重点看,中国红会救援队在紧急救援阶段以医疗服务为重点,在灾后重建阶段则致力于为灾民重建住房,反映了中国红十字工作与国际红十字运动的协调一致。

最后,打造出国际救援的“中国样本”,积累了国际救援经验。诚如中国红十字基金会常务副理事长、救援队第一任领队孙硕鹏说:“此次赴菲救援,是新中国成立以来,中国红十字会首次向遭受重大自然灾害的国家派遣综合救援队,实现了历史性突破。”中国红十字会成建制、分梯次执行国际救援任务,在实践中呈现出了国际救援的“中国样本”,展现了中国人道救援实力的巨大进步。通过这次实践,中国红会管理规范、运转高效的救援体系日渐清晰。而且,孙硕鹏认为,援菲行动为今后进一步发挥红会的独特优势和作用积累了丰富经验,标志着中国红会已经成为国际紧急人道主义救援的重要参与方。王海京亦指出,中国红会将制定国际方面的应急预案,在国际救援流程、救援派出机制、物资储备体系和后勤保障体系四方面下大功夫,保证未来常态化的国际救援行动更加科学规范,高效有序。[73]简而言之,这次救灾对于未来中国红会走向世界奠定了基础,对中国红会进一步规范救灾工作、完善救灾体系有重要作用。

(作者单位:苏州大学社会学院)


 



[]《台风海燕重创菲律宾》,《钱江晚报20131110

[] 中国红十字网:《菲律宾红会主席参观中国在菲重灾区援建项目》20131229http://www.redcross.org.cn/hhzh/zh/newscenter/mtdt/201312/t20131230_25258.html

[]“海燕”重创菲律宾》,《湖南日报》20131116

[] 中新网:《台风已致菲律宾3637人遇难经济损失达上百亿比索》20131117http://www.chinanews.com/gj/2013/11-17/5510898.shtml

[]菲律宾著名旅游胜地遭风灾断水断粮与世隔绝》,《每日问询者报》20131111

[]《台风“海燕”袭菲律宾中部》,《羊城报》20131110

[]《菲律宾人口激增灾区贫穷 放大海燕破坏力》,《新华日报20131113

[]《菲律宾灾民抢劫米仓 墙体倒塌8人死亡》,《中国日报》20131113

[]《菲舆论批无能政府救灾慢 外军成最大希望》,《环球时报》20131116

[] 中国日报网:《菲律宾风灾过后抢劫多发 灾民不要食物要子弹》20131116http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-11-16/content_10600341.html

[11]30多国家向菲律宾提供赈灾援助》,《上海商报》20131114

[12]《“海燕”重创菲律宾》,《工人日报》20131115

[13] 红十字国际委员会网:《菲律宾:台风海燕幸存者需要更多支持》2013126http://www.icrc.org/chi/resources/documents/news-release/2013/12-06-philippines-typhoon-haiyan-funding.htm

[14]《美直升机在菲律宾运送救灾物资 遭饥饿灾民哄抢》,《扬子晚报》20131118

[15]《菲灾后恢复工作渐入正轨》,《工人日报20131119

[16] 红十字国际委员会网:《菲律宾:在萨马岛上加大台风救援行动力度》20131129http://www.icrc.org/chi/resources/documents/update/2013/11-29-philippines-samar-island.htm

[17] 新华网:《一些国际组织和国家向菲律宾提供赈灾援助》20131112http://news.xinhuanet.com/2013-11/12/c_118113948.htm

[18]《美社交网站设捐款按钮》,《中国红十字报》2014121

[19]《德仪响应美国红十字会 助菲国灾后重建》,《时报资讯》20131223

[20] 人民网:《韩国派遣联合调查团赴菲律宾考察灾情》20131125http://world.people.com.cn/n/2013/1125/c1002-23645213.html

[21]《国际委员会派出法医帮助菲律宾辨认死者身份》,《中国红十字报》20131126

[22] 凤凰网:《美红十字协助在美菲律宾人寻亲》20131114 http://v.ifeng.com/news/world/201311/01c413f2-33b6-473c-a34a-f67e359ce62c.shtml

[23] 红十字国际委员会网:《菲律宾:台风海燕幸存者需要更多支持》2013126http://www.icrc.org/chi/resources/documents/news-release/2013/12-06-philippines-typhoon-haiyan-funding.htm

[24] 红十字国际委员会网:《菲律宾:国际红十字运动召开会议探讨针对台风海燕幸存者的长期恢复计划》2014212http://www.icrc.org/chi/resources/documents/news-release/2014/02-12-philippines-typhoon-haiyan-red-cross-movement.htm

[25] 红十字国际委员会网:《菲律宾:在萨马岛上加大台风救援行动力度20131129http://www.icrc.org/chi/resources/documents/update/2013/11-29-philippines-samar-island.htm

[26] 中新网:《强台风重创菲灾民心理:眼神空洞囤积所有东西》20131113http://www.chinanews.com/gj/2013/11-13/5499123.shtml

[27] 中新网:《日本向菲灾区派遣心理医生 为首次海外派遣》20131120http://www.chinanews.com/gj/2013/11-20/5522922.shtml

[28]《习近平向菲律宾人民表示慰问》,《人民日报(海外版)》20131114

[29]《中国红十字国际救援队首批赴菲律宾救援队员出发》,《光明日报》20131120

[30]《中国红十字医疗救援队从上海飞抵菲律宾》,《天天新报》20131125

[31]《中国救援队抵菲重灾区》,《新华日报》20131124

[32]《中国红十字会国际救援队赴菲救灾第二批志愿者回国》,《光明日报》20131226

[33]《国际协力救灾抗击海燕》,《中国红十字报》20131119

[34]《中国红十字会多方面援菲》,《北京日报20131123

[35]《中国赴菲第一批救援人员启程 或赴塔克洛班救援》,《光明日报》20131122

[36]《中国救援队进入菲重灾区 携带1万人所需药品》,《人民日报》20131125

[37]《武警总医院医护人员赴菲开展援助》,《扬子晚报》2013126

[38]《塔克洛班临时校舍援建项目完工——郭长江代表中国红十字会与菲红会签署物资捐赠协议》,《中国红十字报》2014128

[39]《国际救援队建立临时医院》,《中国红十字报》20131210

[40]《中国红十字国际救援队进到菲塔克洛班华人地区救援》,《光明日报》20131130

[41]《中国红十字国际救援队进到菲塔克洛班华人地区救援》,《光明日报》20131130

[42]《中国红十字国际救援队在菲受灾华人区新开医疗点》,《光明日报》2013121

[43]《中国救援,彰显人道主义精神》,《人民日报2013123

[44]《扎营塔克洛班》,《中国红十字报》2013126

[45]《中国国际救援队在菲灾区开展防疫知识科普工作》,《光明日报》20131129

[46]《中国派往菲灾区医疗队已救治2000余人》,《重庆日报》20131129

[47]《受灾地像是被海啸席卷过》,《城晚报》20131110

[48]《中国救援,彰显人道主义精神》,《人民日报2013123

[49]国际救援队第二批队员回京》,《中国红十字报》20131227

[50]《中国国际救援队在菲灾区开展防疫知识科普工作》,《光明日报》20131129

[51]《国际救援队有序开展救援工作》,《中国红十字报》2013126

[52] 中国人道网:《中国救援队第三批赴菲队员完成临时校舍援建任务》2014130http://www.rendao.org.cn/2014-01/30/content_10267256.htm

[53]《国际救援队第二批队员回京》,《中国红十字报》20131227

[54]《国际救援队在受灾社区洗消灭虫》,《中国红十字报》20131217

[55]《从汶川到塔克洛班——中国红十字国际救援队赴菲律宾救援观察与思考》,《中国红十字报》2014311

[56]《菲律宾灾区现腹泻病中国国际救援队参与健康干预》,《光明日报》20131128

[57]《赴菲应急医疗队整装待发》,《京华时报20131119

[58]钥匙交到校长手中》,《中国红十字报》2014214

[59]《中国国际救援队在菲灾区开展防疫知识科普工作》,《光明日报》20131129

[60]《中国红十字国际救援队在菲受灾华人区新开医疗点》,《光明日报》2013121

[61]《国际救援队有序开展救援工作》,《中国红十字报》2013126

[62]《中国红十字会抵菲救援第12天:确定紧急避难所建设用址》,《光明日报》2013122

[63]《国际救援队有序开展救援工作》,《中国红十字报》2013126

[64]《第二批中国红十字会国际救援队离京飞赴菲灾区》,《光明日报》2013125

[65]中国援助领跑菲律宾灾后重建》,《中国红十字报》201417

[66]《国际救援队第二批队员回京》,《中国红十字报》20131227

[67]《援菲救援队新年持续救援》,《中国红十字报》201413

[68]凯旋》,《中国红十字报》2014211

[69]《从汶川到塔克洛班——中国红十字国际救援队赴菲律宾救援观察与思考》,《中国红十字报》2014311

[70]《中国红十字国际救援队在菲受灾华人区新开医疗点》,《光明日报》2013121

[71] 中国红十字《中国红十字国际救援队获菲律宾民众赞有颗大爱心20131226http://www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hxyw/yjjy/flbgjjy/201312/t20131226_25246.html

[72]《第二批中国红十字会国际救援队离京飞赴菲灾区》,《光明日报》2013125

[73]《从汶川到塔克洛班——中国红十字国际救援队赴菲律宾救援观察与思考》《中国红十字报》2014311

 

 

 

于田地震与红十字会的人道救援

庞向南

 

新疆于田7.3级地震,没有造成人员伤亡,但是给当地人民的生产、生活和生计带来了不小的困难。由于地震发生在高海拔地区,使得抗灾救灾和恢复重建有一定难度。各级红十字会秉承人道主义精神全力以赴开展救援行动。本文就此问题进行考察。

于田地震即“2·12”地震。20142121719新疆和田地区于田县发生7.3级地震,和田地区、喀什地区,以及博湖县、库车县、轮台县等地居民都有明显震感。截至220,于田先后发生了4200多次余震,最大余震为5.7级。地震波及新疆于田县、民丰县、策勒县、洛浦县、和田县、和田市、墨玉县等61市的44个乡镇(街办)和牧场,受灾群众达45万余人,造成大量老旧房屋和畜圈倒塌。根据“2·12”地震灾害损失评估,这次地震造成直接经济损失10.8亿元,灾后重建需要经费21.3亿元[1]

此次地震震中位于高海拔山区,人员稀少,因此尽管遭遇了7.3级强震,但并无人员伤亡[2]。灾区乡村房屋基本完好,未见大面积倒塌,山区有山体滑坡的痕迹,道路基本畅通,水利设施未见大面积损坏。当地通讯正常,网络也未出现中断情况。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平指出:“此次地震造成损失虽不太大,但由于震区属高海拔地区,自然条件相对较差,各类基础设施薄弱,农牧民住房、吃水、冬季取暖等生活方面困难不小,抗灾救灾和恢复重建会有一定难度。这里又是少数民族居住地区,加快这一地区的重建和发展对于改善民族地区生产生活条件、提高少数民族同胞生活水平意义重大。”[3]

地震发生后,举国关注,党和国家领导人第一时间对救灾工作作出重要指示,要求当地和有关部门抓紧核实灾情,搞好应急救援,加强震情监测,最大限度保障各族人民群众的生命财产安全。

作为中国最大的人道组织与国家减灾委员会成员之一,中国红十字会秉承人道主义精神,义不容辞全力投入此次抗震救灾,其中总会充分发挥了统筹作用。

其一,紧急行动,有序推进。

地震发生后,总会紧急部署、迅速驰援:第一时间从喀什地区红十字会备灾救灾中心调拨帐篷、棉被等救灾物资送往灾区;第一时间成立联合救灾工作组赶赴于田灾区,指导地县红会开展救援;第一时间在全国红会系统紧急动员,整合地方红会资源,全力支援于田地震灾区。

    其二,筹款募捐,调拨物资。

地震发生后,总会迅速行动,积极应对,于当晚连夜从喀什地区红十字会备灾仓库紧急调拨一批价值20万元的救灾物资,发往地震灾区。13日凌晨250分,满载急需用品的车辆,从喀什红十字会备灾救灾中心出发,18该批救灾物资运抵于田县距震中最近的阿羌乡皮什盖村。[4]

224,总会决定向新疆于田灾区提供不少于500万元的捐助资金。短短2天时间,各地红十字会迅速筹集了1000余万元捐款和物资,用于帮助于田地震灾区人民抗震救灾,重建家园。26日,中国红十字会援助新疆于田地震灾区款物交接仪式在新疆乌鲁木齐举行。仪式上,中国红十字会副会长兼秘书长王汝鹏代表中国红十字会向于田地震灾区代表递交捐赠牌,将全国红十字会系统筹集的款物1000.04万元交到灾区人民手中。这笔款物包括捐款751万元,捐赠物资价值249.04万元。[5]

    其三,调研需求,规划重建。

214始,震后恢复重建工作启动。为了指导灾后重建,217,总会成立“新疆于田地震救灾工作组,走访于田、民丰等重灾区,勘察灾情、评估灾后重建需求。[6]

218下午,总会同自治区红十字会联合组成于田地震需求评估工作组,与于田县政府进行座谈,进一步了解地震造成的损失情况,进行灾后重建需求的评估与对接。

219,工作组走访受灾群众,了解受灾情况,并对在该地区引入博爱家园项目做出可行性分析。

2224,总会新疆于田地震救灾工作组与新疆维吾尔自治区红十字会共同召开座谈会,针对于田地震灾害救助和灾后重建工作进行讨论,并就下一步工作作出部署安排。

由总会、新疆红十字会、兵团红十字会、和田地区红十字会组成的联合调研组对于田县灾区展开调研。调研组先后来到民丰县、策勒县和兵团14师一牧场,走访受灾家庭,与受灾群众深入交谈,了解受灾情况和需求。经过几天走访发现,重建村卫生室,修缮中小学(幼儿园)校舍,为当务之急。

  地震中,于田县多处村卫生室出现不同程度裂缝,而现有标准化村卫生室仅占52%40%以上的村级保健员利用自家的房屋工作。于田县、策勒县、民丰县兵团一牧场的中小学(幼儿园)受到不同程度损毁,地震造成校舍墙体受损,涉及学生上万人。

医疗改革是人人得到均等的基本公共卫生服务,村卫生室建设让基层百姓受益。自治区红会赈济救护部副部长海丽曼认为。她希望红十字会参与其中,把红十字会的卫生服务项目、减灾避灾项目融入其中,给村民提供服务,也教会大家如何自救互救。

于田地震震中位于昆仑山深处,住户分散,人员稀少。虽然,强地震没有造成人员伤亡,但震区处于边疆、民族极其贫困地区,防灾减灾能力极弱,维稳安全责任重大,恢复重建应有更多思考。总会赈灾救护部灾害管理处处长吴宏军感受颇深。[7]

  所以灾后重建更重要的是带领当地居民致富。为此,工作组组长姚立新建议,于田、民丰、策勒3县和兵团14师一牧场,各选择3个重灾贫困村、牧业连开展博爱家园项目,为当地修建村级(社区)道路、垃圾池、减灾设施等硬件。同时,结合当地实际,采取小额无息贷款方式,帮助群众饲养羊、鹅、鸡、兔等,提高收入。

    根据中国红十字会总会的统一部署,各省、市红十字会积极行动,以各种形式参与到抗震救灾工作中。

    首先,广泛动员,捐款捐物。

    中共中央政治局委员、自治区党委书记张春贤,在地震发生20分钟后即对救灾工作作出安排,随即主持召开自治区抗震救灾指挥部紧急会议,要求相关部门立刻行动起来开展救援工作,做好灾区群众生活安置,确保灾区群众有衣穿、有饭吃、有医看、有住处。

    作为政府在人道领域助手的自治区红十字会,在地震发生后迅速作出反应,组织各级红十字会积极开展抗震救灾,按照中国红十字会总会的安排,自治区红十字会从距离和田地区最近的红十字会备灾库房——喀什地区红十字会备灾救灾中心,调拨棉帐篷60顶、棉被800床等救灾物资用于救援,同时安排专业人员赶往受灾区域,协助当地红十字会共同开展救灾工作。在喀什地区红十字会的配合下,救灾物资于13日凌晨250分装车完毕,连夜紧急运往于田县地震灾区。21318时,自治区红十字会救灾工作组人员与救灾物资同时抵达于田县距震中最近的阿羌乡皮什盖村,这是首批运往于田地震重灾区的救援物资。

    同时,自治区红十字会和新疆生产建设兵团红十字会也迅速派出救灾工作组赶赴灾区察看灾情,指导当地红十字会开展救灾工作。于田县红十字会为当地受灾民众提供手电等急需物资[8]。娃哈哈集团通过于田县红十字会捐赠200件矿泉水、500箱饮料帮助受灾村民解决饮用水问题。

    于田地震发生后,天津市红十字会立即启动自然灾害应急救援预案,第一时间向于田县红十字会紧急拨付10万元救灾款,支援抗震救灾工作。随后又从备灾救灾救助基金中拨付和田地区策勒县红十字会和民丰县红十字会各10万元救灾款。天津市红十字会呼吁社会各界发扬一方有难,八方支援的传统美德和人道、博爱、奉献的红十字精神,伸出援助之手,帮助灾区人民战胜灾难、渡过难关。为此,天津市红十字会特开通了捐赠咨询热线[9],社会各界可以通过邮局汇款、银行汇款、手机捐款等方式为灾区奉献爱心。

    地震发生后,内蒙古自治区红十字会时刻关注着救灾工作的进展,牵挂着灾区群众的生产生活,在自治区红十字会博爱一日捐资金中捐出10万元[10],支援新疆于田地震灾区开展救灾工作,表达草原各族人民对新疆受灾群众的关爱之情。

香港红十字会代表一行赴和田地震灾区考察慰问,为当地受灾群众带去价值35万元的家庭包,对由香港红十字会援建的于田县、策勒县村卫生室建设项目进展情况进行了考察。同时还不辞辛劳,对2008年雪灾后援建的吐鲁番备灾中心工作开展情况进行了走访了解,考察组负责人表示希望能够进一步与新疆红十字会在备灾救灾及救援队建设等方面进行合作[11]

此外,浙江省红十字会通过中国红十字会总会援助于田灾区救灾款30万元;还通过新疆维吾尔自治区红十字会向灾区援助价值30万元的捐赠物资[12]。南京市红十字会拨付10万元备灾救灾款用于灾后重建[13]。上海市红十字会向新疆灾区捐赠1000条救灾棉被,以及30万元救灾款[14]

在各级红会的努力下,截至226,中国红十字会官网显示,中国红十字会系统共接受捐赠款物共计1000.4万元,其中有280万元来自社会公众的手机短信捐款,其余来自中国红十字会总会、淘宝基金,浙江、广东、山东、上海等全国各省市区红十字会以及香港红十字会的捐助。这些捐赠款物有力保障了救灾工作的顺利开展。

    其次,派遣救援队,深入一线。

    地震发生后仅一小时,新疆红十字会红十字蓝天救援队就做出反应,一名和田分队队员首先随政府工作组赶往灾区。之后,12名队员乘坐3辆自有车辆,携带部分医疗器材,分两批次赶往于田灾区,投入现场应急救援工作,帮助受灾群众安全转移。

    蓝天救援队的前期任务,除了在现场进行应急救援工作之外,还要进行灾情研判,将搜集到的资料报前线指挥部,随后由政府统一安排开展后续救援工作[15]

    再次,深入灾区,走访慰问。

    自治区红十字会救灾工作组第一时间进入灾区,并迅速会同和田地区红十字会、于田地区红十字会工作人员,以及第一支进入灾区的志愿者队伍——新疆红十字蓝天救援队,深入灾区一线,走村入户安抚受灾群众,接收并分发来自社会各界和爱心人士的救灾物资,帮助、指导灾区受灾群众开展灾后自救,调查灾情,及时向自治区红十字会执委会进行汇报。

215下午,新疆维吾尔自治区、和田地区、于田县三级红十字会前往受灾较严重的于田县老城区开展走访慰问活动,详细了解受灾群众的实际困难和受灾情况。活动中,他们将棉衣、棉被、棉鞋等物品发放到灾民手中,鼓励他们积极应对灾害。
  216,和田地区红十字会组织工作人员走访并慰问了民丰、于田、策勒县等地受灾比较严重的群众。红十字会于田前线工作小组再次来到重灾区皮什盖村,深入了解当地村民地震后的困难和需求。

于田“2.12”地震发生在新疆最贫困的少数民族群众聚居的山区,震级高、强度大、范围广,虽无人员伤亡,达不到中国红十字会总会重大灾害响应标准,但灾区群众的生产、生活设施已遭到严重损坏。根据前线工作组的评估报告,自治区红十字会及时向总会报告灾情,提出救灾和灾后救助需求,建议总会派出救灾工作组,指导灾区红十字会系统抗震救灾和灾后重建工作,帮助灾区困难群众顺利渡过难关。

汶川地震、雅安地震等强震中的救灾工作使得中国红十字会在抗震救灾方面积累了大量经验,应急协调能力不断提高,应急救灾机制进一步完善。中国红十字会在于田抗震救灾行动中亮点纷呈,主要表现在如下诸方面:

    其一,反应迅速。

    地震发生后,新疆红会第一时间派出红十字蓝天救援队赶赴震中;总会第一时间从喀什地区红十字会备灾救灾中心调拨帐篷、棉被等救灾物资送往灾区,震后仅9小时,满载急需用品的车辆便出发;第一时间成立联合救灾工作组赶赴于田灾区,指导地县红会开展救援;第一时间在全国红会系统紧急动员,整合地方红会资源,全力支援于田地震灾区;担负南疆四地州备灾救灾任务的喀什地区红十字会第一时间启动救灾一级响应。

灾区群众被迅速妥善安置,地震后的第一夜,没有一户农民因为房屋倒塌而无处栖身,也没有一个群众因为地震而挨饿受冻。灾民衣食住行等各方面都得到保障,震区秩序稳定,震后第三天即转入灾后重建阶段。

其二,红基会表现突出。

在救灾过程中,中国红十字基金会发挥了重要作用。红基会组织1000个赈济家庭箱,内装大米、食用油、手电筒、电池、棉被、棉衣,可为和田地区受灾最严重的群众解决生活最急需的用品。运送这批物资的大货车是在223午夜11由乌鲁木齐市出发,横穿塔克拉玛干大沙漠600多公里无人区,长途奔袭近1700公里,历经28小时运达地震受灾最严重的于田、民丰、策勒三县。24日运载赈济家庭箱货车到达民丰县,第二天上午在灾区发放。25日下午在于田县灾区发放 ,27日起送到策勒县博斯坦乡发放。为1000个家庭缓解燃眉之急。

其三,志愿者积极行动。

于田地震后,社会各界捐赠的救灾物资大批运抵灾区,现场到处有红十字志愿者忙碌的身影。217,在红十字会于田前线工作小组的指导下,于田县红十字会积极动员20余名红十字志愿者迅速行动起来,协助做好物资接收、登记、清点、分类、存储、发放等工作[16]    在救灾物资发放过程中,红十字志愿者也积极参与,采用四联单的形式登记发放的物资,使款物的接收和发放实现有效对接。红基会的赈济家庭箱,也是由家乐福员工志愿者协助红基会工作人员一起配货的。新疆红十字蓝天救援队是第一支进入灾区的志愿者队伍,他们深入灾区一线,走村入户安抚受灾群众,接收并分发来自社会各界和爱心人士的救灾物资,帮助、指导灾区受灾群众开展灾后自救,调查灾情,及时向自治区红十字会执委会进行汇报。

总起来说,在这次抗震救灾过程中,中国红十字会进行救助,如调拨发放物品、派遣救援队、调研慰问等方面都完成得相当出色,充分发扬了人道主义精神,得到了多方赞誉。当地人表示,地震发生后,红会工作人员是第一个到来的。因此,提起红十字会,大家都会竖着大拇指说:“红十字会亚克西!

 (作者单位:苏州大学社会学院)



[1] 《中国红十字会驰援于田地震灾区:每一分钱都是爱和信任》,《人民日报》2014228

[2] 新华网:《新疆于田发生7.3级地震 震中位于高海拔山区 暂无人员伤亡报告》2014213

http://news.xinhuanet.com/2014-02/13/c_126123726.htm

[3] 《昆仑山下有大爱》,《人民日报》2014224

[4] 新华网:《中国红十字会总会首批救灾物资抵达于田》2014214http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/local/2014-02/14/c_126136783_3.htm

[5]1000余万款物援助于田灾区——中国红十字会举行援助新疆于田地震灾区款物交接仪式》,《中国红十字报》2014228

[6] 《中国红十字会驰援于田地震灾区:每一分钱都是爱和信任》,《人民日报》2014228

[7] 《中国红十字会驰援于田地震灾区:每一分钱都是爱和信任》,《人民日报》2014228

[8] 中国红十字会网站:《中国红十字会积极应对新疆于田地震》,2014213http://www.redcross.org.cn/hhzh/zh/newscenter/gzdt/201402/t20140213_25371.html

[9]《中国红十字会积极应对新疆于田地震》,《中国红十字报》2014218

[10] 内蒙古自治区红十字会网站:《内蒙古自治区红十字会向新疆于田地震灾区捐款10万元》2014225

http://www.nmgredcross.org/xwdt/gzdt/201402/ld_1829.html

[11] 中国人道网:《香港红十字会赴和田地震灾区考察慰问》2014311

http://rendao.org.cn/2014-03/11/content_10642516.htm

[12] 中国人道网:《浙江省红十字会援助新疆于田地震灾区救灾款物价值60万元》,2014225http://rendao.gmw.cn/2014-02/25/content_10504826.htm

[13] 中国人道网:《南京市红十字会拨付10万元备灾救灾款支援于田地震灾区灾后重建》2014225http://rendao.org.cn/2014-02/25/content_10504296.htm

[14] 中国人道网:《上海市红十字会向新疆于田地震灾区捐赠救灾款物》2014227http://rendao.org.cn/2014-02/27/content_10532821.htm

[15] 中国人道网:《新疆红十字蓝天救援队震后一小时出动开展救援工作》2014213

http://rendao.org.cn/2014-02/13/content_10364530.htm

 

[16] 中国人道网:《八方汇聚人间真情雪中送来爱心暖流——全国各级红十字会援助于田地震工作综述》

 2014年2月28http://www.rendao.org.cn/2014-02/28/content_10537681_2.htm

 

 

 

我国慈善事业公信力重建的路径

齐倩

 

公信力是指社会对一个组织的认可及信任程度,《现代汉语词典》对“公信力”的解释是——“使公众信任的力量”[1]。我国慈善事业的公信力则是指社会公众对于我国慈善组织的认可和信任程度,这是慈善事业能否健康有序发展的关键。本文拟从微观和宏观相结合的角度,探索我国慈善事业公信力下降的原因以及提高公信力的对策。

一、我国慈善事业的公信力存在的问题

“中国妈妈”胡蔓莉私吞善款曾经轰动一时,而2011年以来的“郭美美事件”、河南宋庆龄基金会事件利用善款放贷事件、世界杰出华商协会“敛财门”事件等,都是损害慈善组织公信力的社会事件。从一系列慈善组织公信力事件,不难检视出中国慈善事业公信力存在的问题:

(一)善款使用不合法、不规范、不合理

善款使用不合法、不规范、不合理体现在部分慈善组织将善款用于其他领域,进行商业投资获得额外收入和高额利润,资金管理不严格、不统一,善款被用于公费吃喝、大肆修建办公楼等。与此相关,我国的慈善组织普遍存在财务支出混乱,善款使用不规范、不合理、不透明的现象。河南宋庆龄基金会事件中,“河南宋庆龄基金会先后多次被媒体曝光,被指把善款交给内部人控制的公司投资房地产、教育等领域,其巨额收益多年来均在政府与公众视野之外”[2]

(二)慈善组织机构的工作人员存在非法和不端行为

慈善组织的人员包括行政管理人员、一线工作者两大部分。部分慈善组织的人员存在擅用资金、私挪善款、甚至私吞和贪污善款的现象。“中国妈妈”胡蔓莉私吞巨额善款事件显示,胡蔓莉通过孤儿学校吸纳了大量的社会捐款,但是这些捐款并没有如社会公众预期的那样被用于孤儿救助和孤儿学校,而是成了她个人的囊中之物,不难看出,慈善组织管理人员的不良作风和各种社会丑闻事件不仅会损害其自身的社会形象和社会声誉,也会损害慈善组织的社会形象和社会声誉。

慈善组织存在的这些现象及社会丑闻导致社会公众对慈善组织的信任度严重下降。而慈善组织公信力的下降则会导致其社会声誉下降、社会捐赠减少、社会支持弱化、动员和运用社会资源的能力减弱、慈善事业发展滞后等不良后果。这就需要我们反思我国慈善事业公信力下降的原因,寻求提高我国慈善事业公信力的有效对策。

二、我国慈善事业公信力下降的原因

我国的慈善组织是由官方慈善组织、民间慈善组织和半官方半民间的慈善组织构成。实行的是双重管理体制,即慈善组织需挂靠于某一政府管理部门,存在行政色彩过浓、政府过分干预甚至垄断、人事关系复杂、管理混乱、相互推诿等问题。这使得运作和管理缺乏自主性,进而使得公信力缺乏独立性。而民间慈善组织发展较为缓慢,缺少政府的政策和资金支持。

(一)信息公示制度不合理

调查显示,慈善组织的财务信息和业务信息披露不够及时、完整。在对1000家公益慈善组织样本的监测显示,公益慈善组织在信息披露方面,基本信息表现最好,业务信息次之,治理信息和财务信息较差。”[3] 2010年度中国慈善透明报告——全国慈善信息披露现状抽样调查》表明,“我国慈善组织不止信息披露的渠道不畅,标准也严重缺乏。调查显示,半数慈善组织未制定慈善信息披露标准或办法,只有26%的组织表示,针对不同的捐赠人或受益人制定了不同信息披露标准。”[4]到目前为止,我国关于慈善行业信息透明相关法律法规和行业准则还没有形成。

(二)管理机制不完善

由于民间慈善组织起步较晚,数量少,发展慢。大多数传统慈善组织是官方半官方慈善组织,其管理部门不一致、管理制度不统一,不同的政府机构对于慈善组织的管理标准也不同。这些原因导致我国慈善组织的管理机制不健全。主要体现在,缺乏统一的管理机制和管理模式,没有统一的行业行为准则和行业标准,不同慈善组织有不同的行为标准和行为准则,不同的慈善组织具有不同的组织理念和组织架构。

(三)运行机制存在问题

我国传统慈善组织的运行机制大多是动员式体制,即政府动员捐赠体制,而不是现代的法制型的体制。政府在慈善组织的运行过程中占据着主导地位,换句话说,我国慈善组织运行机制行政干预色彩浓厚,而不是真正意义上的全社会成员自愿参与慈善的方式。这种运行机制忽略了作为慈善主体的社会公众的意愿及其在慈善事业中的重要作用;此外,我国慈善组织在具体运行过程中并没有实现决策、运行、监督相分离。

(四)监督机制不健全

我国慈善组织内部缺乏统一的行业行为标准和行业自律;外部缺乏严格而一致的法律法规,政府监管和社会监督失效。组织内部大多靠传统的伦理道德来约束成员行为,缺乏统一的行业自律标准。外部监督也缺乏专业性、正规性、标准性、法制性、合理性,如除中国红十字会有《中华人民共和国红十字会法》之外,其他慈善组织还缺乏成文的慈善立法,缺乏统一的第三方评估机构,缺乏有效的社会舆论监督。

随着社会转型和市场经济的发展,个人本位意识增强,人们更加注重物质利益而弱化精神追求。一方面,我国慈善组织中的传统约束机制和管理机制已被打破;另一方面,现代慈善事业中新的约束机制和管理机制尚未建立,在制度尚不明确的模糊地带,最容易出现管理和运行不合理的问题,从而导致我国慈善事业的公信力日益下降。

三、提高我国慈善事业公信力的对策

提高我国慈善事业的公信力,应将管理体制改革、监督机制和监督体系的完善、慈善文化观念的建设作为公信力建设的根本。提高我国慈善事业的公信力,离不开政府、慈善组织自身和社会力量的共同努力。

(一)政府的引导和管理

政府应正确认识自身的角色定位,逐渐从慈善事业中淡出,改革慈善组织的双重管理体制,转变职能,创新机制,由慈善事业的直接干预者转变为外部指导者和支持者,真正成为服务型政府和市场经济条件下的有限政府。

1、引导和推动慈善文化建设

政府首先应以慈善事业是社会公共事业的理念作向导,倡导博爱、自愿的慈善意识,通过宣传教育,使社会公众将慈善意识内化为自己的基本道德;其次,要督促慈善组织对社会公众负责,明确其自身的价值观、使命感、服务宗旨、服务意识,提供公开透明的公众信息,并充分利用各种公共资源进行社会救助;最后,政府应大力倡导诚信行为,培养社会公益精神和慈善观念、营造良好的社会文化环境,促进和提高社会公众对我国慈善事业的认同。

2、完善管理、监督体制,对慈善组织严格监管

    首先,政府应逐渐减少对慈善组织的行政干预和行政垄断,改革对慈善组织的双重管理体制,探讨具有现代慈善组织管理理念的新型管理体制,如“取消挂靠业务主管单位的程序,仅由民政部门登记管理”[5],避免对慈善组织的管理混乱问题。其次,政府不仅要加强慈善组织内部的行业自律,还要加强慈善组织外部的社会监管,推动建立第三方评估机构和评估制度,成立正式的监督管理委员会。最终,“建立政府监管、公众监督、内部治理和行业自律‘四位一体’的监管体系”[6]

3提供有效的法律法规,严格执法

完善已有的《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》、《中国慈善事业发展指导纲要(20112015年)》等,并制定慈善事业的其他领域的法律法规,如《慈善捐助信息公开管理办法》、《慈善事业法》、《慈善事业监督管理办法》等,从慈善立法方面,规范和引导我国慈善事业公信力的提高与发展。同时,政府应严格执法,对于慈善组织的不合理行为和违法犯罪行为加大惩罚力度,杜绝索捐、诈捐、侵吞善款等违法违规行为。对于挪用善款、侵吞善款和贪污腐败的人员,采取惩罚措施,情节严重、构成犯罪的,应依法追究其刑事责任。总之,应建立责任主体惩罚机制,杜绝贪污和非法使用善款等危害慈善组织公信力的社会现象。

(二)慈善组织自身建设

内因是事物发展的根本因素,因此,要提高我国慈善事业的公信力,最根本的措施是完善和加强我国慈善组织自身的建设和发展。

1、慈善组织建构

首先,慈善组织自身应创新和完善体制,提高组织的合法性、规范性,精简部门和裁员,避免因管理混乱而导致的非法和不合理行为;其次,要加强组织宣传与教育,严格挑选各个部门的管理人员以及一线工作者,招募优秀志愿者,组织机构的相关人员要定期进行专业培训。

2、慈善组织工作人员的专业素质和道德自律建设

首先,慈善组织应定期对其工作人员进行专业培训和业务培训,提高组织内部人员的专业知识素养与专业能力。其次,工作人员不可忽视自身的道德自律建设。“道德驱动的自律是以事业感、使命感、社会责任感、人生理想和价值观为基石的自律。”[7]组织内部所有成员都要加强自身的自律意识,树立诚信服务的意识和观念,具有使命感,杜绝以权谋私、挪用善款和侵吞善款,杜绝强捐、索捐、诈捐等不良现象。

3、内部监督机制建设

   慈善组织内部监督机构可包括审计机构、评估机构、监事会等。慈善组织须定期对工作人员的业务和绩效进行考核;同时,构建具有保密性、可行性的举报渠道和举报方式。慈善组织必须要在其内部制定严格的规则,约束其成员的行为,加强行业自律。同时应主动利用报刊、网络等媒体进行信息公开,接受外部监督。

4、合理使用善款    

合理使用善款一是要求尊重和遵守捐款人意愿,做到专款专用;二是要求将善款用于真正需要的人和地方,不能将善款用于非慈善救助的其他领域。这需要制定善款使用说明制度,对善款的来源、用途、数额、给予人和给予单位进行记录说明和评估。慈善组织应禁止利用善款进行商业投资,杜绝私吞善款、中饱私囊和贪污腐败等。

5、公开透明

2012 1 月《公益时报》与搜狐公益推出的“益调查”结果显示,公众对公益机构的第一要求就是透明。而公开透明也是接受社会监督的主要方式。民政部部长李立国认为,“公开透明是慈善组织公信力的立足之本,犹如水之于鱼。”[8]。首先,慈善组织应通过网络平台,建立统一的综合信息管理系统,保障捐赠人和社会公众的知情权;其次,完善第三方评估制度,邀请和接受具有权威的审计机构审计慈善组织的财务收支,并及时将真实的审计结果和调查结果公知于公众。再次,形成信息公开透明的相关法律法规和行业准则,民政部部长李立国在采访中表示要“建立统一的财务管理制度以及捐赠款物的使用情况的追踪、反馈机制和公示制度。”[9]这显然是必要的。

(三)社会力量的监督与推动

慈善组织的公信力是指社会公众对于慈善组织的信任程度,其公信力强弱离不开社会公众的信任。整合社会公众以及媒体与社会舆论的力量,对于提高我国慈善事业的公信力同样至关重要。

1、社会公众的监督与参与

公信力的核心在于信任、信赖,这种信任的主体是公众。公众主要是作为一种社会监督力量和舆论督促力量而存在。社会公众应培养问责意识,提高权力意识,直接或者间接参与慈善组织的社会监督。同时,社会公众应该理性地看待社会舆论,不散布虚假的负面信息,公正客观地看待我国慈善组织暴露出的各种问题,主动参与慈善组织的监督和评估事宜。

2、新闻媒体、社会舆论的监督和导向

在新媒体时代,应尤其关注和重视新闻媒体、社会舆论的重要影响和重要作用。“郭美美”事件、“卢美美”事件、一系列诈捐、“被捐”事件的曝光,都是通过新闻媒体、网络进行的,各类视频、微博、博客、论坛、空间等新媒体对于事件的评论与传播,引起了公众对慈善事业公信力的足够关注。论坛、微博等新媒体技术实际上推动了社会公众不断问责和要求信息公开的社会气氛。

我们还应注意到,一方面,新闻媒体曝光和披露不良事件是有必要的;但另一方面,新闻媒体还应注重报导的舆论导向问题。这要求新闻媒体谨慎揭露慈善组织在工作过程中的违纪、私吞善款、挪用善款等不道德的、引起公众不满、降低慈善公信力的失信行为。与此相关,各类媒体还应有意识地注重积极报道和宣传慈善捐赠、慈善募捐、慈善拍卖、慈善演出等具有正面影响力、能够提高慈善事业的公信力的信息。

(作者单位:苏州大学社会学院)



[1] 中国社科院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,商务印书馆2002年版,第436页。

[2] 《年度捐赠跌入4年来冰点,不透明成慈善组织软肋》,《法制晚报》201216

[3] 《报告称8成人不满公益慈善组织透明度》,《新京报》20111230

[4] 9成公众认为慈善组织不透明:捐助去哪了?》,《中国青年报》2010127

[5] 赵昭:《提高我国慈善组织公信力》,《魅力中国》20111026

[6] 潘跃、周亚军:《民政部承认6成社会捐款流入政府及垄断慈善组织》,《人民日报》2012216

[7] 庞娜:《对非营利组织的社会公信力困境探析》,《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》,200512月第6期。

[8] 《正研究慈善组织公开透明的措施》,网易新闻中心,http://news.163.com/12/0306/02/7RSLC5E700014AED.html

[9] 转引自杜艳艳:《对公益组织品牌建设的思考》,《新闻界》2011年第4期。

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