红十字运动研究中心

  红十字运动研究中心 http://www.hszyj.net/
友情支持:同程旅游 
【观察思考】 << 【理论园地】 | 【纪念世纪反法西斯战争70周年】 >> 
 发布日期:2015-9-30 18:25:05 发布者:[管理员]  来源:[本站]  浏览:[]  评论:[ 字体:   
 

【观察思考】

完善社会救助体系  保障弱势群体权益

——对《社会救助暂行办法》的解读与探讨

 

 

2014221,《社会救助暂行办法》(以下简称《办法》)由国务院总理李克强签署,自201451起正式实施,这标志着我国社会救助事业发展进入新阶段。本文就《办法》出台的背景、主要特色以及如何“落地”等问题,进行一些考察。

一、《社会救助暂行办法》出台背景

社会救助制度作为“社会安全网”的重要构成部分,是目前中国社会保障制度中具有基础地位的一个重要子系统,在保护弱势群体利益,促进社会公平,减少社会不稳定因素,维护社会秩序方面发挥了重要作用。

1949年新中国成立伊始,内民国生凋敝,满目疮痍。中国政府积极行动,对城乡失业群体以及灾民、贫民进行救济。上个世纪80年代末,我国开始将建立城市居民最低生活保障制度提上议程,90年代初期,开始实施城市居民最低生活保障制度。以最低生活保障为基础,涵盖医疗、教育、就业、扶贫开发等其他专项救助制度为补充的综合性社会救助制度初具雏形。

为建立健全符合我国国情、与国家发展实际相适应的社会救助制度,自1994年开始,便将《社会救济法》先后列入第八、九、十届全国人大常委会立法规划。2005年更名为《社会救助法》,由“济”变“助”,虽只有一字之差,反映出人们对于社会救助事业态度的微妙变化,体现了积极的救助取向。

2008年,民政部公布了《社会救助法(征求意见稿)》并列入十一届全国人大常委会立法规划。200911月和201011月,国务院常务会议两次针对法案进行审议。国务院法制办和民政部针对有关问题对草案做出进一步修改后,列入2011年全国人大立法工作计划。20131225,李克强总理主持召开了国务院第34次常务会议,强调“社会救助是向特定困难群众提供及时必要救助的托底性保障制度,是保基本中的基本制度,要下决心进一步推进政府职能转变和部门职责整合,把目前分散的低保特困人员供养、受灾人员救助及医疗、教育、住房、就业等方面的救助措施统筹起来,加快构建与经济社会发展水平相适应的、逐步完善的社会救助体系,使救助工作科学化、规范化、法制化”。会议审议了《社会救助暂行办法(草案)》。201412,国务院法制办就《社会救助暂行办法》向社会各界公开征求意见,经过长时间的调研、论证、咨询和深入讨论,2014221,《社会救助暂行办法》由国务院总理李克强签署,自201451起正式实施。《办法》以行政法规的形式统一弱势群体的救助工作,明确了在社会救助工作中的政府责任,是我国社会救助制度法制化发展进程中的一大跨越,在我国社会保障事业的发展历程中具有里程碑式的意义。

二、《办法》主要内容及特点

   《办法》以行政法规对我国社会救助进行全面规范。全文分总则、最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与、监督管理、法律责任、附则等,共1370条。第一次正式以官方文件形式发布,明确社会救助制度的内容以及政府在社会救助工作中的责任,强化了部门职责,加强了监督管理,为社会救助事业发展提供了实施依据,构建了一个分工明确、相互协作、政府救助和社会力量参与相结合、具有中国特色的社会救助制度体系新格局。主要特点如下:

(一)以明确的政府行政规定,规范社会救助活动。社会救助作为社会保障制度的“网底”,其工作内容是保障弱势群体的基本生活,满足其基本的生存需求,维护社会的公平和正义,体现了政府在公共事务管理中的职能,具有极强的政策性和现实意义,迫切需要运行在法制化的轨道上。《办法》的颁布,以行政法规形式,对社会救助制度进行具体规范,在我国社会救助发展史上可谓是第一次。针对临时救助制度的实施对象、实施范围、制度功能、制度定位、操作程序等做出细致规定,填补了国家层面救助制度的空白,为下一步全面实施奠定了坚实基础,也为社会救助事业长远发展提供了立法准备。

(二)各部门行动协调统一,加强信息共享。《办法》明确提出,各地社会救助管理部门要积极推进信息化建设,加快建立各部门救助信息共享机制。我国社会救助制度自建立以来,工作开展一般是由民政部牵头,多部门协调进行。《办法》的颁布,从实际工作内容上,对我国社会救助制度的基本框架进行了统一设计,从顶层设计的角度确立了我国社会救助制度发展的思路,即以最低生活保障为基础,涵盖特困人员供养、教育救助、医疗救助、就业援助、住房救助、临时救助等多项内容在内的社会救助制度,强调针对容易陷入困境的社会弱势群体分类施救,同时对各救助项目的鉴别和审核做出明确规定,保证制度实施的公平性。

(三)保障水平多层次、有针对性。《办法》将“托底线、救急难、可持续”作为社会救助工作的基本准则,与其他社会保障制度相衔接,社会救助水平与经济社会发展水平相适应。这就明确社会救助的主要对象是那些受各种自然或者社会因素影响而陷入生活困境的个人和家庭,是对社会救助实施效果、实施方式的新要求和对社会救助功能的再深化,旨在通过“救急难”有效防止遭遇急难的家庭陷人绝望无助的境地,既要做到应助尽助,又要将救助资源集中使用,用在最需要的社会群体中。

(四)强调社会性参与,政府、民间慈善组织、社会力量结合,共同推动社会救助事业工作。《办法》对社会力量参与社会救助工作做出了支持性的政策规定,主要体现在以下三个方面:第一,明确了社会力量参与社会救助工作中,国家要从税收制度、财务制度等方面给予优惠减免,积极调动民间和社会力量参与社会救助的积极性;第二,建立多样化的社会救助渠道,积极鼓励个人、民间和各类社会慈善组织,通过各种形式的捐赠、帮扶、援助、志愿服务等方式,积极投入到社会救助工作中;第三,社会救助工作社会化,可以利用政府购买社会服务的形式,集中整合各种社会资源,向专业的社会组织进行购买,提高服务的专业化水平和质量,提高服务效率和工作效果。

(五)责任主体明确,操作性强。《办法》首次明确了社会工作在社会救助中的重要作用,要求对救助对象提供帮助的过程中,加强社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务,体现了发展型的救助思路,工作更加专业、科学、规范。这是社会救助方式的新发展,也是落实党中央建设社会工作人才队伍决策的部署要求,体现出社会救助工作由单一的物质救助,向精神慰藉、心理疏导、能力提升相结合的发展型综合救助服务的转变。

三、《办法》“落地”的思考与展望

经过多年的努力探索,我国社会救助事业取得了长足发展,在防范社会风险、改善公民福祉、维护社会稳定方面发挥了积极的作用。新颁布实施的《社会救助暂行办法》,为推动我国社会救助事业的可持续发展做出积极探索。但我国社会救助事业发展还有很长的路要走,《办法》转化为行动任重道远。

(一)从《办法》到“立法”,法制化建设仍需努力。

目前,我国社会救助法律仍未出台,法制建设的任务十分艰巨。自2005年开始,《社会救助法》开始起草,但是前后历经9年,虽多次提交国务院常务会议审议,但均未通过。《办法》的颁布,从某种程度上来说,是立法工作前进的一大步,但相对层次低,规定性弱,“暂行”二字体现了社会救助的改革和法制化建设任重道远。

(二)城乡差异导致社会救助一体化发展的现实困境。

我国幅员辽阔,人口众多,地区发展不平衡严重,既有经济发达的东南沿海地区,也有极端落后的贫困地区,东部地区与中、西部经济发展水平差异大,而且这种情况很难在短时期内改变。我国目前社会保障统筹层次较低,一般是县级统筹,地区利益与行业利益的分化,使社会救助事业的实际工作存在着一些难以逾越的障碍,如资金筹集途径、部门关系协调不顺,与社会救助的社会化、持续化、协调化发展要求还有相当距离。

(三)从《办法》到“做法”,人员、机构建设的权责分配问题。

在我国的社会救助工作实践中,民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门为社会救助主体,法律上统一称为“社会救助管理部门”。从实际操作层面来说,多头管理的最大困境在于权责分配,加上体制机制障碍、统筹协调缺乏、力量分散不均、专业化队伍缺乏等原因,会使社会救助工作陷入九龙治水的尴尬状态。

(四)在社会救助制度推进中需要坚持“统放结合”和“官民结合”。

社会救助工作是国家工程也是地方工程,它既需要用中央的原则指导以确保新规定能够沿着正确的方向顺利发展,也需要以地方政府为直接责任主体来推进社会救助的发展,这就要求在社会救助工作的改革进程中,赋予地方政府更多的职责,让地方政府在中央的原则框架下,获得社会救济制度改革一定的自决权,并分担社会救济工作开展的供款责任。政府应当充分调动民间的积极性,大力推动民间社会救助和慈善事业的发展。当前,我国民间慈善事业发展取得了一定的成果,但是仍有很多困难需要克服,非政府组织发展的薄弱,导致其在社会弱势群体发展的工作中,未能形成合力,发挥的作用有限。

(五)在制度目标上应当以追求社会公平为主要特色。

就中国社会经济的发展总体而论,采取效率优先、兼顾公平的政府取向是正确的。但社会救济制度的根本目的仍然在于努力创造并维护公平。这既是市场经济的客观需要,也是我国社会主义制度本质所规定的。社会救助作为一种社会再分配的手段,应当体现公平;社会福利子系统中的无偿性福利待遇同样要体现社会公平,部分收取低廉费用的福利项目则体现着公平与效率的适度结合;社会保障强调公平与效率相结合,但仍然是以公平为建立这一制度的基本出发点;补充保障与互助性保障也应体现公平原则。因此,没有效率的公平难以持久,同样,没有公平的效率也非社救助制度建设的诉求,中国新的社会救济制度的设计,必须要寻求社会公平与经济效率之间的平衡点,实现公平与效率的相互促进,推进社会救助事业的可持续发展。

(六)建设发展型导向型社会救助制度。在针对社会弱势群体的救助活动中,必须要明确国家开展救助与弱势群体自身努力摆脱困境之间的关系,弱势群体真正摆脱困境并不断上升的根本出路还在于其自身。骗助者可恨,而不思进取,自甘堕落的救助对象则是可怜又可恨。如何增强弱势群体的生活信心,推动其努力拼搏,力争实现自我救助、自我提升、自我发展?通过合法劳动和认真经营获取收益,满足个人和家庭生活需求,从经济和社会发展的层次摆脱贫困状态,这才是从根本上帮助了弱势群体,改变其面临的社会困境,如此方能真正实现社会救助制度的建设性目标。

中国是一个发展中国家,经济发展基础仍然薄弱,同时也是灾害频发的国家,数以千万计的贫困人口和受灾人口,决定了我国社会救助工作开展面临的困难之大和任务之重。作为整个社会保障的重要组成部分,对弱势群体的救助,是政府和社会不可推卸的责任。《办法》针对我国社会救助事业的开展已做出规定,下一步就重在落实,变《办法》为“行动”,把已经确立的工作标准,转化为各级政府与社会组织的实际工作内容,发挥社会救助制度对弱势群体的帮扶、支持作用,维护救助对象的生活权益,促进社会公平。

(作者王萍:阜阳师范学院商学院)


 365Key 新浪ViVi 搜狐狐摘 和讯网摘 天极网摘 POCO网摘 igooi-it网摘 亿友响享 博采 打印 】【 收藏 】【 推荐 】 
相关文章 推荐文章 热门文章
·暂无  ·暂无
【理论园地】
【目录】
【纪念世纪反法西斯战争70周年】
【珍稀史料】
【历史研究】
 评一评
正在读取…
  笔名:
  评论:
   
【注】 发表评论必需遵守以下条例:
  • 尊重网上道德,遵守中华人民共和国的各项有关法律法规
  • 承担一切因您的行为而直接或间接导致的民事或刑事法律责任
  • 本站管理人员有权保留或删除其管辖留言中的任意内容
  • 本站有权在网站内转载或引用您的评论
  • 参与本评论即表明您已经阅读并接受上述条款
设置首页 - 加入收藏 - 关于我们 - 联系我们 - 友情连接 -
Copyright ©2005-2006 红十字运动研究中心
Powered By:EliteArticle System Version 2.20
网站备案中